古代行政區(qū)劃沿革大全
行政區(qū)劃，是指一個國家行政管理的區(qū)域組織系統(tǒng)。國家為了行政管理的方便，有效地控制各個地域，通常在其所轄的領(lǐng)土范圍內(nèi)按照自然地理的條件、政治經(jīng)濟的狀況、民族和人口的分布、歷史的傳統(tǒng)以及軍事的需要，把全國劃分為不同級次的若干行政區(qū)，這種劃分叫做行政區(qū)劃。世界各國的行政區(qū)劃的級次和名稱是互不相同的。如根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，我國現(xiàn)階段的行政區(qū)劃主要是，在中央政府之下實行省、縣兩級制；美國主要是州（Prefecture）、縣（County）或市（City）；蘇聯(lián)主要是州（ОбласТъ）、區(qū)（PaЙОH）；法國主要是省（Province）、區(qū)或縣（District）；英國主要是郡（Shire）、縣（County）。即使在一個國家，不同歷史時期的行政區(qū)劃的級次和名稱也不是一定相同的，中國古代行政區(qū)劃的沿革充分說明了這一點。
中國是世界上最古老的文明國家之一，有著幾千年光輝燦爛的文明歷史，所以行政區(qū)劃的歷史也十分悠久。從春秋初期，公元前688年開始置縣，中國的行政區(qū)劃至今已有2500多年的歷史，而且兩千多年來不斷發(fā)展，從未間斷。據(jù)筆者目前掌握的材料，可以說中國的行政區(qū)劃是世界上歷史最悠久、也是保存最完整的行政區(qū)劃。
中國古代的行政區(qū)劃大致可以劃分為以下五個時期：萌芽時期（先秦）、郡縣制時期（秦、漢）、州制時期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時期（唐、宋）、行省制時期（元、明、清）。
第一節(jié)萌芽時期
這個時期約從公元前21世紀至公元前3世紀，即從建立我國歷史上第一個國家政權(quán)——夏朝開始，到秦始皇統(tǒng)一中國、確立郡縣制為止。
國家的產(chǎn)生，是形成行政區(qū)劃的先決條件。在原始社會，人們按氏族、部落進行生產(chǎn)和生活，根本不需要行政區(qū)劃，也沒有地域區(qū)劃的概念，正如《禮記?禮運》篇所述，那時是“大道之行也，天下為公”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會的進步，逐步出現(xiàn)了私有制，產(chǎn)生了階級，形成了國家。統(tǒng)治階級為維護其統(tǒng)治地位，有效地控制被統(tǒng)治階級，需要實行分區(qū)分級管理，于是產(chǎn)生了形成各種各樣行政區(qū)劃的可能性。但是，并不是產(chǎn)生國家的同時也必然出現(xiàn)行政區(qū)劃。一些同志認為：夏朝的“地方行政區(qū)劃單位，是在原始公社部落基礎(chǔ)上形成的‘小邦’或‘方國’”；“商代的行政區(qū)劃采用分封制的形式”，是不對的。夏、商兩代和西周，都還沒有完善的地方行政制度，當(dāng)時也不可能對整個國家進行全面的行政區(qū)劃，無論是“方國”，還是“諸侯國”，都是一個個獨立的國家，與夏、商、周王朝之間都只是松散的臣屬關(guān)系。春秋以后，縣、郡的出現(xiàn)才是我國古代行政區(qū)劃的肇始。
一、傳說中的州服制
在本世紀以前，人們普遍認為夏、商、西周王朝存在著“十二州”、“九州”、“五服”等行政區(qū)劃。最典型的如《漢書?地理志序》所云：“昔在黃帝，……方制萬里，畫野分州。……堯遭洪水，懷山襄陵，天下分絕為十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作貢。”即說黃帝時已有州制，堯因洪水之災(zāi)，分中國為十二州，禹治水后更改為九州，以后又把中國分為五服。實際上，所謂夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之說都僅是種種傳說而已。
1.“十二州”說
它是傳說中的堯舜氏族社會時代的行政區(qū)劃制度，起于《尚書?堯典》的“肇十有二州”。西漢學(xué)者谷永（前？—前4年）最先把“肇十有二州”解釋為“堯遭洪水，天下分絕十二州”。東漢史學(xué)家班固（32—92年）撰《漢書》即從其說。他們認為這“十二州”是堯舜時代的行政區(qū)劃制度，而且在禹設(shè)置“九州”之前。可是，東漢馬融（79—166年）認為“十二州”產(chǎn)生于禹治水之后，它是由當(dāng)時氏族首領(lǐng)舜在禹置“九州”的基礎(chǔ)上，增置幽、并、營三州而成。后世的釋經(jīng)家多從馬融之說。自顧頡剛（1893—1980年）在20世紀30年代以確鑿證據(jù)考證《尚書?堯典》乃漢人之作，“十二州”說是漢人影射漢武帝所置刺史部十三州而起，馬氏所敘的十二州名只是調(diào)和了《禹貢》、《爾雅》、《職方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物。現(xiàn)代的秦漢史和先秦史學(xué)者都從顧氏之說，否定了“十二州”說是堯舜時代行政區(qū)劃制度的觀點。
2.“九州”說
它是傳說中大禹時代的中原地區(qū)的行政區(qū)劃制度，起于春秋、戰(zhàn)國時代。在西漢以前，都認為“九州”系禹治水后劃分的，但具體的說法各書所載互不相同，大致有四種說法：(1)《尚書?禹貢》記載九州為冀、兗、青、徐、揚、荊、豫、梁、雍；(2)《呂氏春秋?有始覽》有幽州，無梁州；(3)《周禮?職方》有幽州、并州，無梁州、徐州；(4)《爾雅?釋地》有幽州、并州、營州，無梁州、青州、徐州（見表1）。各地所載各州的地域亦不盡相同，如泰山以北、以東地區(qū)在《禹貢》中屬于青州，在《職方》中屬于幽州；《職方》中的青州相當(dāng)于《禹貢》中徐州的大部分和豫州的一部分。
這些“九州”說實際上是春秋、戰(zhàn)國時期學(xué)者對當(dāng)時所知周朝領(lǐng)土所做的地理區(qū)域的劃分，并不是某個朝代的行政區(qū)劃。然而，在歷史上把它們長期地誤認為是行政區(qū)劃。在西漢以前，誤認為《禹貢》是大禹治水后所劃分的九州，代表夏朝的行政區(qū)劃制度；《漢書?地理志》最先把《周禮?職方》中的九州誤稱為代表周朝的行政區(qū)劃制度；三國時期魏人孫炎在注釋《爾雅》時，又把《爾雅?釋地》中的九州牽強附會地解釋為代表商朝的行政區(qū)劃制度；以后的經(jīng)學(xué)家進一步推而廣之，把“九州”誤稱為夏、商、周三代的行政區(qū)劃制度。
3.畿服說
它最初見于《國語?周語》。《周語》曰：“夫先王之制：邦內(nèi)甸服，邦外侯服，侯衛(wèi)賓服，夷蠻要服，戎狄荒服。”即說周王實行“甸服”、“侯服”、“賓服”、“要服”、“荒服”的五服制度。《尚書?禹貢》中也說了五服，只是用“綏服”替代了《周語》中的“賓服”；并認為每服皆有一定的范圍，都為五百里。《周禮?夏官?職方氏》更將“五服”擴展為“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“衛(wèi)服”、“蠻服”、“夷服”、“鎮(zhèn)服”、“藩服”。在《周禮?夏官?大司馬》中，則把“服”改稱為“畿”，認為有侯、甸、男、采、衛(wèi)、蠻、夷、鎮(zhèn)、藩九畿。以上敘述的“五服”、“九服”、“九畿”等記載，都是后人杜撰的先秦時代的行政區(qū)劃，事實上它們只是戰(zhàn)國時代或稍后人們地理視野不斷開闊的反映。
二、縣、郡的起源
前面已述，商、周王朝實行的是分封制，即“封邦建國”，各個領(lǐng)主在自己的封國內(nèi)獨立為君主，整個商、周王朝無所謂任何行政區(qū)劃。但是，到了春秋時期，周室衰微，一些諸侯國逐漸強大，開始發(fā)展中央集權(quán)制度。他們在新開拓的疆土上不再進行分封，而由君主直接統(tǒng)治，為了便于統(tǒng)治，開始萌生了縣、郡等行政區(qū)劃的單位。
1.縣的出現(xiàn)
縣是我國最早出現(xiàn)的行政區(qū)劃單位名稱，始于春秋初期，最初設(shè)置在邊地，帶有國防作用。據(jù)現(xiàn)有文獻記載，最早設(shè)縣的是西方大國秦。《史記?秦本紀》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎，初縣之”；武公十一年（前687年）“初縣杜、鄭”。就是說在春秋初，秦武公在新開拓的疆域首先設(shè)立邦縣（今甘肅天水市）、冀縣（今甘肅甘谷縣），第二年又設(shè)置杜縣（今陜西杜陵縣）、鄭縣（今陜西華縣）。接著，楚、晉等國亦置縣。《左傳》載哀公十七年（前478年），子穀曰：楚文王“實縣申、息”；《左傳》載僖公三十三年（前627年）晉襄公以先茅之縣賞胥臣。楚文王在位是前689至前672年，晉襄公在位是前627至前621年。可見，在春秋前期即前7世紀，秦、楚、晉等大國已先后在新兼并的土地上置縣。（圖2）在古文中，縣是古懸字。因這些新拓的疆域，遠離諸侯國的國都，懸于諸侯的采邑之外而命名。
春秋后期，各諸侯國普遍置縣，且從邊遠之地發(fā)展到內(nèi)地。據(jù)《左傳》記載，宣公十一年（前598年）楚子“伐陳，……縣陳”；第二年楚伐鄭（國），鄭伯對楚子說，“使改事君，夷于九縣”（如果讓鄭國奉事君王，等同于楚國諸縣）；宣公十五年（前594年）晉侯以瓜衍之縣賞士伯；成公六年（前585年），“敗楚之二縣”；襄公二十六年（前547年），“晉人將與之縣，以比叔向”；昭公三年（前539年），“晉之別縣（把一縣劃分為二）不惟州”；昭公五年，“韓賦七邑，皆成縣也”，“因其十家九縣……，其余四十縣”；昭公二十八年（前514年）晉吞滅祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以為七縣，分羊舌氏之田以為三縣”。吳國當(dāng)時也已在今江蘇鎮(zhèn)江市設(shè)置朱方縣。正如顧炎武在《日知錄?郡縣條》所述：“春秋之世，滅人之國者，固以為縣矣。”
戰(zhàn)國時期，縣已成為較普遍的地方行政區(qū)劃單位。不過，春秋戰(zhàn)國時期的縣與以后的縣并不完全相同：一是保留著分封制的殘痕，如君主可以把縣賜送給臣子，縣尹可以世襲等；二是縣的規(guī)模相差懸殊，大的如秦、楚滅了一國置一縣，甚至滅了陳、蔡這樣的中等國家以后也以一國置一縣，小的如齊國的縣，大致是一鄉(xiāng)置一縣。當(dāng)然，那時最多的還是以一邑之地置一縣。
2.郡的出現(xiàn)
現(xiàn)在看到的最早的關(guān)于郡的記載見于《國語?晉語》。晉國公子夷吾對秦公子摯講，“君實有郡縣”。意思是說，晉國猶如秦國的郡縣。這是魯僖公九年（前651年）的事，說明秦國在公元前651年即春秋前期已置有“郡”，所以一些書說，“春秋末年以后，各國開始在邊地設(shè)郡”，“戰(zhàn)國時期開始出現(xiàn)郡”，(12)都是不確切的。據(jù)《左傳》記載，魯哀公二年（前493年）趙簡子曰：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”以上是春秋時代僅見的“郡”名兩例，表明當(dāng)時郡名還很少見。當(dāng)初主要為滿足軍事防衛(wèi)之需要，各諸侯國開始在邊遠地區(qū)置郡，由國君的重臣率軍駐守。
戰(zhàn)國時代，郡的設(shè)置增多。《史記?秦本紀》記載，惠文王十年（前328年）“魏納上郡十五縣”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡”。《史記?樗里子甘茂傳》記載，秦武王三年（前308年）甘茂對秦王說：“宜陽，大縣也，……名曰縣，其實郡也。”《史記?春申君傳》楚考烈王十六年（前247年），春申君對楚王說：“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便。”《史記?匈奴傳》說，“魏有河西、上郡”，“秦有隴西、北地、上郡”，趙“置云中、雁門、代郡”，燕“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡”。可見，戰(zhàn)國時各國已普遍置郡，且多置于各國的邊遠地區(qū)。
3.縣和郡的關(guān)系
郡、縣均出現(xiàn)在春秋前期，但是設(shè)郡晚于設(shè)縣，而且在春秋時代郡的地位低于縣，所以才有趙簡子“上大夫受縣，下大夫受郡”之語。這并不是縣大郡小的緣故，因為那時縣的大小懸殊，且在春秋時代郡的大小至今難以詳考。主要是由于郡置于邊遠荒僻之處，地廣人稀，經(jīng)濟開發(fā)程度低于縣，不如縣那么富裕。
戰(zhàn)國時代，七雄爭霸，遍地烽火，邊地和內(nèi)地、荒僻地區(qū)和富庶地區(qū)的差異縮小，而且?guī)讉�強國不斷向外拓展，所以邊郡日益增大，地位不斷提高。邊地郡大，逐步地在郡下分置數(shù)縣；內(nèi)地事多，在數(shù)縣之上逐步地置郡統(tǒng)轄，漸漸地形成都統(tǒng)縣的兩級行政區(qū)劃。“魏納上郡十五縣”，春申君報請楚王在淮北12縣置郡，“宜陽、大縣也，……名曰縣，其實郡也”等，都是確鑿的證據(jù)。看來，郡統(tǒng)縣制的形成不會晚于戰(zhàn)國中期。戰(zhàn)國后期，郡縣制在各國已經(jīng)較為普遍地實行。可是，在整個戰(zhàn)國時代郡縣制始終是分封制的附庸，至秦始皇統(tǒng)一中國后，郡縣制才正式成為全國劃一的行政區(qū)劃。(14)
綜上所述，商、周時期實行“分封制”，不存在行政區(qū)劃的制度，所謂“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是當(dāng)時的行政區(qū)劃，而是戰(zhàn)國時期和以后的一些學(xué)者的設(shè)想。中國最早的行政區(qū)劃是郡縣制，它萌生于春秋，演進于戰(zhàn)國，正式確立于秦代。
第二節(jié)郡縣制時期
從秦始皇統(tǒng)一中國，正式確立郡縣制為全國統(tǒng)一的行政區(qū)劃，到魏晉時期實施州制行政區(qū)劃制度，郡縣制經(jīng)歷了秦、漢四百多年。
一、郡縣制的確立
公元前221年，秦始皇二十六年吞滅六國、統(tǒng)一中國，建立了中國歷史上第一個統(tǒng)一的、多民族的、高度中央集權(quán)的大帝國。秦始皇認為，“周制微弱，終為諸侯所喪”（《漢書?地理志》），因此采納廷尉李斯的建議，“不立尺土之封，分天下為郡縣”（《漢書?地理志》），徹底廢除分封制，實行中央集權(quán)制，是年即分天下為36郡，把郡縣行政區(qū)劃制度推行到全國。這是郡縣制在中國確定的標(biāo)志，也是中國和世界行政區(qū)劃史上一個劃時代的事件。
1.秦郡
《漢書?地理志》云：“秦京師為內(nèi)史，分天下作三十六郡。”內(nèi)史為秦國都所轄的地區(qū)，當(dāng)時唯有它不稱為郡。始皇二十六年置36郡，其后陸續(xù)有增置，最后秦郡究竟有多少？當(dāng)年所置的36郡，是否包括內(nèi)史？對此前人有多種說法，直至今天仍有分歧。現(xiàn)按較多學(xué)者認可的全祖望在《漢書地理志稽疑》中的考據(jù)，摘錄秦郡如下：
內(nèi)史，領(lǐng)京畿諸縣，不在36郡內(nèi)。
隴西、北地、上郡、漢中、蜀郡、巴郡、邯鄲、巨鹿、太原、上黨、雁門、代郡、云中、河?xùn)|、東郡、碭郡、三川、穎川、南郡、黔中、南陽、長沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、東海、會稽、齊郡、瑯邪、廣陽、漁陽、上谷、右北平、遼西、遼東。以上為始皇二十六年所置36郡。
南海、桂林和象郡三郡，為始皇三十三年（前214年）南平百越后置設(shè)。
九原，始皇置。始皇三十三年，蒙恬北伐匈奴，收回河西40余縣（今河套一帶），置九原郡，當(dāng)不在始皇二十六年所建36郡內(nèi)。但具體置郡時間至今未見有力證據(jù)。
閩中郡，始皇置，不知具體置年。但從地理位置而言，當(dāng)在始皇三十三年南平百越后所建。
《漢書?地理志》所云36郡中，少楚郡、黔中（這兩郡見于《史記》）、東海（見于《水經(jīng)注》）、廣陽（見于《漢書?地理志》本注），而多南海、九原、桂林、象郡。這就給秦郡的歷史分歧留下了根子。事實上，始皇統(tǒng)一中國時分設(shè)36郡中，沒有南海、九原、桂林和象郡，當(dāng)時南海等郡地還未納入秦王朝的版圖。所以，《漢書?地理志》載始皇二十六年所建36郡中所缺4郡，應(yīng)按《史記》等書補充楚郡等4郡。
以上共為42郡（包括內(nèi)史）。譚其驤先生主編的《中國歷史地圖集》認為秦王朝共有47郡(15)。（圖4）
2.秦縣
各郡所轄的縣，據(jù)嚴耕望考證如下：內(nèi)史約含40縣；北部云中、雁門、代郡、上谷、漁陽、右北平、遼西和遼東8郡，以及西北部九原、上郡、北地和隴西4郡，每郡平均轄十五、六縣，共近兩百個縣；內(nèi)地各郡及南方諸郡近30郡，每郡各轄25縣，共約700縣左右。因此，嚴氏認為“秦縣的總數(shù)當(dāng)在900以上至1千有余，約言之當(dāng)在1千縣左右也”。(16)
秦王朝的郡、縣劃分，不僅注意了社會、經(jīng)濟的發(fā)展情況和不平衡性，而且較充分地考慮了自然條件，使行政區(qū)盡可能地與自然地理單元相吻合。如珠江三角洲設(shè)南海郡，太原盆地置太原郡，南陽盆地置南陽郡，渭河平原置內(nèi)史等。秦時政治、經(jīng)濟和文化的中心在黃河流域，該地域經(jīng)濟較發(fā)展、人口較稠密，因此設(shè)的郡多，共有30郡或30郡以上，數(shù)郡相當(dāng)于現(xiàn)在的一省；淮河——秦嶺以南地區(qū)，當(dāng)時多草茅之地，人口稀少，因而僅置11個郡或稍多些，一郡多相當(dāng)于現(xiàn)在的一省。如會稽郡相當(dāng)于今浙江省，桂林郡相當(dāng)于今廣西壯族自治區(qū)，九江郡相當(dāng)于今江西省等。
二、郡縣制的發(fā)展
漢初，劉邦鑒于秦王朝孤立而亡的教訓(xùn)，廣建王侯。先封“異姓七國”（韓、趙、楚、淮南、燕、長沙、梁），繼而在消滅異姓六國（長沙除外）的過程中建立“同姓九國”（楚、荊、代、齊、趙、梁、淮陽、淮南、燕），實行了郡、國并存制。
1.漢郡國
漢初的王國不但統(tǒng)率侯國或數(shù)縣，而且常常兼數(shù)郡之地，嚴重地威脅和阻礙了中央的統(tǒng)治權(quán)。據(jù)《漢書?地理志》記載，高祖于秦郡外增置26郡（譚其驤《漢百三郡國建置始考》的考證較精，指出高祖實增為19郡），其中三分之二的郡是在諸侯王國內(nèi)；且諸侯王國多“兼數(shù)郡之地，……吳王濞封有四郡五十余城”，(17)“大者或五、六郡”，(18)因而漢初60郡中，同姓九個諸侯王國和異姓僅剩的長沙國共有40余郡，漢帝自領(lǐng)的郡只有15個。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令諸王不得自治其國，所屬官吏皆由天子授予。景帝時，一諸侯國便只領(lǐng)一郡，王國和郡自此在行政區(qū)劃上才處于同一級別。根據(jù)《漢書?地理志》記載，至西漢末年有郡國103，其中除三輔（沿京畿地區(qū)的三郡）外，有郡80、國20；大郡領(lǐng)縣三、五十個，大國領(lǐng)縣最多十余個，小國僅領(lǐng)縣三、四個。可見，西漢末年郡和國級別雖相同，實際上是郡大國小。
王莽時，郡數(shù)增至125。東漢初，光武帝考慮到連年戰(zhàn)爭、國空民虛的情況，為減少官役，與民休息，對郡、縣曾大加并合。《后漢書?光武帝紀》記載：建武六年（30年）“并省四百余縣”，約相當(dāng)于當(dāng)時縣數(shù)的四分之一；繼而累并郡、國13，占當(dāng)時郡、國總數(shù)的十分之一強。以后，又遵西漢之制，至順帝永和五年（140年）共有郡、國105，并成為較穩(wěn)定的行政區(qū)劃，直到東漢末。
2.漢縣
郡下統(tǒng)縣，戰(zhàn)國已然，秦王朝推行全國。漢承秦制，仍在郡下轄縣，并有所發(fā)展。《漢書?百官表》云：縣“列侯所食縣曰國，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蠻夷曰道。”表明西漢的縣級行政區(qū)劃，已有縣、國、邑、道之別。
據(jù)《漢書?地理志》載，西漢在元封年間有一百零三郡，下轄“縣、道、國、邑，千五百八十七”；據(jù)錢大昕在《二十二史考異》中根據(jù)郡、國所轄的縣統(tǒng)計，西漢實有縣級行政單位1578個，其中：縣1344、侯國188、道30、邑16。王莽時，全國125郡，國下領(lǐng)縣、邑2203個。東漢永和五年時，全國105個郡，國下轄“縣、邑、道、侯國千一百八十”，(19)較西漢末幾乎少去三分之一。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中國劃分為州，起源于戰(zhàn)國時人們的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在學(xué)者們所著作的書上或人們的傳聞中，并未成為中國的行政區(qū)劃。在中國行政區(qū)劃中真正地出現(xiàn)“州”一級，始于西漢武帝。
1.西漢的州
《漢書?武帝紀》說，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的11個州名（冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、并、梁、雍、青）（見表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰涼，加上新開辟的邊地“南置交趾、北置朔方”兩個刺史部，共為13刺史部，又名13州。但《漢書?地理志》正文與序所載大異：正文的13州名中無朔方、涼州，卻有司隸（京師地域），將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中，根據(jù)較充分的事實指出《漢書?地理志序》較正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京師置司隸校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隸不在13州之列，如加司隸應(yīng)統(tǒng)稱為14州；“北置朔方”，屬13州，是確切的，正文把朔方歸并州乃是東漢之制，非武帝所為；稱交趾為交州，是王莽和東漢時制，非西漢之稱；而且《漢書?地理志》正文還遺漏了涼州。應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)時的州刺史僅代表漢王朝監(jiān)察所轄的郡、國，并無固定駐所，還沒有形成一級行政區(qū)劃。
2.東漢的州
西漢末年王莽專權(quán)，企圖實現(xiàn)《堯典》中所謂“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）廢除朔方、司隸兩部，全國變成12州；據(jù)《堯典》中無交趾而有“宅南交”的話，改交趾為交州；據(jù)《禹貢》中有雍州、無涼州，改涼州為雍州。
東漢光武曾恢復(fù)西漢舊制，復(fù)置司隸部，復(fù)改雍州為涼州。但不久，在建武十一年（35年）又參用王莽之制置州。以后東漢的州制與西漢有以下不同：(1)降司隸校尉部為全國13州之一；(2)廢朔方，歸入并州；(3)改交趾為交州。
靈帝中平元年（184年）爆發(fā)黃巾起義，朝廷為有效地鎮(zhèn)壓各地的農(nóng)民起義，于中平五年（189年）改刺史為州牧，命朝中九卿任州牧，執(zhí)掌一州軍、政大權(quán)，州逐漸成為郡、縣以上的一級結(jié)構(gòu)。于是，全國的行政區(qū)劃由虛的三級制演變?yōu)閷嵉娜壷疲煽たh制演變?yōu)橹菘たh制。東漢末，曹操又倡復(fù)“九州說”，廢幽、并兩州，合入冀州；省去司隸校尉部和涼州，并為雍州；棄交州，分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍9州。
總之，漢代的行政區(qū)劃承襲了秦制，基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是：(1)漢代有郡、國并存的局面。漢初，實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制并行的行政區(qū)劃制度；景帝平定“七國之亂”之后，實行的是郡或國統(tǒng)縣的二級制，（表2）直到東漢末大致如此。
所以，更確切地說，漢代的行政區(qū)劃實行的是郡、國并存的制度。(2)漢代的縣級區(qū)劃單位的形式多樣化，除縣以外，還有邑、道、侯國。(3)漢代的行政區(qū)劃單位中出現(xiàn)了“州”。武帝首創(chuàng)行政監(jiān)察區(qū)，在郡、國之上增設(shè)十三刺史部，即十三州。東漢末年，州由虛的行政監(jiān)察機構(gòu)變?yōu)橐患壵䥇^(qū)實體，開始出現(xiàn)州—郡—縣的三級行政區(qū)劃制度，表明中國的行政區(qū)劃演進到了一個新的階段。
第三節(jié)州制時期
東漢中平五年，“州”開始成為一級行政區(qū)實體。自此，中國的行政區(qū)劃進入到州制的新時期，經(jīng)三國、兩晉、南北朝，直至隋代，州一直成為中國最高的行政區(qū)劃單位。時間延續(xù)了四百年左右。
一、三國至西晉的州制
1.三國州制
漢獻帝時，曹操“挾天子”、“今天下”，改漢十三州為九州。不久，魏文帝曹丕又改為十二州。當(dāng)時，曹魏占據(jù)黃河流域，置有司隸、豫、兗、青、徐、雍、涼、冀、并、幽、荊（漢荊州北部）、揚（漢揚州北部）12州；領(lǐng)郡101、縣731。孫吳占有長江中下游、珠江流域，置有荊、揚、交、廣4州，領(lǐng)郡44、縣337；(25)蜀漢占有今四川和陜西漢中盆地，僅置益州一州，領(lǐng)郡22、縣138。因此，三國時共有州17（其中荊、揚各有二州），郡167，縣1206。
事實上，那時魏國的行政區(qū)劃與吳、蜀兩國的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王國，吳、蜀在州下僅有郡；(2)魏在郡或王國下，置縣、縣王國、縣公國與侯國，吳、蜀在郡下僅轄有縣和侯國。與漢制的縣級單位不同，三國時已無道、邑之稱，但在魏國有縣王國、縣公國等設(shè)置。
2.西晉州制
曹魏滅蜀漢后，從益州中分置梁州；西晉初，又從雍州分出秦州，由益州分出寧州，再由幽州分出平州。至280年晉武帝平孫吳、統(tǒng)一全國，將南、北荊合一，南、北揚合一，全國共有州19，統(tǒng)郡、國173，縣1232。(28)西晉后期，由荊、揚兩州分置江州，從荊、廣兩州分置湘州，共有21州。
此時，可以說已集州制之大成，為州制最完善的階段。首先，從州名而言，《禹貢》、《職方》、《爾雅》、《呂氏春秋》等提及的州名，除少《爾雅》中的營州外，都有了實際地域；其次，從設(shè)州的歷史來看，自漢武帝以來所設(shè)置的州，除西漢的朔方外，均已有設(shè)置；第三，從當(dāng)時設(shè)置的實際地域來說，也遠較過去的合理，如由原益州分出今陜西西南部和四川東部置梁州，分出今云南為寧州，從荊、揚兩州分出今福建、江西為江州，自荊、廣兩州分出今湖南東部、東南部和廣東東北部置湘州等。
西晉后，天下大亂，州制陷于混亂。
二、東晉、南北朝的州制
西晉末年永嘉之亂后，晉室南遷，偏安江左，宋、齊、梁、陳先后承襲，社會局勢一直不安寧，正如《宋書?州郡志》所說的：“境土屢分，或一郡一縣割成四、五，四、五之中亟有離合，千回百改，巧歷不等。”北方在十六國統(tǒng)治之下更是兵戈擾攘，各國在統(tǒng)治所及的較小區(qū)域中分置了許多州，并且變幻無常，州制又陷于混亂。
據(jù)《通典?州郡典》等記載，東晉時南方有十多個州，南朝宋、齊時增至20多個州，到梁朝后期竟增至一百零七州。以疆域相差無幾的南朝陳國和三國吳相比較，陳國的州數(shù)是吳國的16倍。北魏統(tǒng)一北方后，太武帝真君元年（440年）有實州15，孝文帝太和中增至38州，太和末年則達80余州。至北周大象二年（580年），北方的州竟達211個。州置如此之濫，郡、縣的設(shè)置也就可想而知，據(jù)《南齊書?州郡志》記載：南朝后期的郡達380余個。真是“百室之邑，便立州名，三戶之民，空張郡目”。
三國初行州制時，一州一般轄有十個上下的郡，每郡統(tǒng)有一、二十個縣。到南北朝后期，不少州只轄一、二個郡，不少郡只統(tǒng)一、二個或二、三個縣。有的州竟然無縣所轄，僅存空目。南朝齊在漢中地區(qū)有45個郡是“荒或無民戶”；有的兩州或兩郡合治一地，稱為“雙頭州郡”。實行了四百年左右的州郡縣三級制，此時已有相當(dāng)一部分名存實亡。
在東晉、南朝還實行一種特殊的行政區(qū)劃制度，即僑州、僑郡、僑縣。永嘉之亂以后，中原人民大批南遷。東晉、南朝為籠絡(luò)人心、安置大族，便就地按流民原來籍貫在南遷之地設(shè)置原籍州、郡、縣。如圖5所示，當(dāng)時僑州、僑郡、僑縣集中在長江流域，特別在建康（今南京）和荊州（今湖北江陵）附近。在南齊時，國都建康附近的青州、冀州、北兗州、南兗州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是僑州。這些僑州、郡、縣與實州、郡、縣形成較為復(fù)雜的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系，主要的方式有四種。（表5）如東晉的揚州統(tǒng)領(lǐng)實郡11、實縣93；統(tǒng)領(lǐng)僑郡6、僑縣13；實郡中又統(tǒng)僑縣3。如徐州僑置于京口（今江蘇丹徒縣），為僑州；統(tǒng)領(lǐng)實郡6、實縣20；又統(tǒng)僑郡和僑縣若干；實郡中也有統(tǒng)領(lǐng)僑縣的。
三、隋代州制
南北朝后期，州、郡、縣三級行政區(qū)劃制度已混亂到了極點，郡一級形同虛設(shè)。隋文帝面對這種局面，于開皇三年（583年）果斷地“罷天下郡”，實行以州領(lǐng)縣的兩級行政區(qū)劃制度。在開皇九年（589年）平定南朝的陳以后，統(tǒng)一了全國，隋文帝又將州縣兩級行政區(qū)劃制度推行至全國。這樣，東漢末年以來一直沿用的州、郡、縣三級行政區(qū)劃制改為州、縣兩級行政區(qū)劃制，但是實行的依然是州制。隋朝從583年至607年實行州縣制24年。煬帝于大業(yè)三年（607年）復(fù)改州為郡，以郡統(tǒng)縣，恢復(fù)秦制。同時，煬帝仿效漢武帝，在郡上設(shè)置司隸、刺史15員，司監(jiān)察之職。(35)許多人以為隋實行的是郡縣制，這是由于《隋書?地理志》所記的隋朝的行政區(qū)劃制是大業(yè)五年（609年）的行政區(qū)劃，當(dāng)時煬帝實施的是郡縣制。實際上，煬帝實施郡縣制是從607年至618年，僅11年。所以，隋朝主要實行的還是實施了24年的州縣制。從中國古代行政區(qū)劃沿革史看，隋朝是處于從州制時期到道制時期的過渡階段。
據(jù)《隋書?地理志序》記載，北朝的周朝末年，計有州210，郡580，縣1124；隋文帝平定南朝的陳朝后，又得南朝30州、100郡、400縣。(36)因此，隋初共有州241，郡680，縣1524。而據(jù)《隋書?地理志》載大業(yè)五年的行政區(qū)劃，隋郡為190，縣1255。可見，比隋初剛統(tǒng)一全國的時候減并了很多，南北朝濫置州、郡的情況在隋朝已不復(fù)存在。
第四節(jié)道（路）制時期
州制在中國實行了四百年左右，南北朝濫置州、郡，說明了州制的衰落。誠然，隋朝著力整頓，結(jié)束了濫置州、郡的現(xiàn)象，但也沒有能夠挽救州制。唐初，李淵統(tǒng)一中國后，一度改郡為州，恢復(fù)州領(lǐng)縣制。天寶元年（742年）至乾元元年（758年）又改州為郡，實行了16年郡領(lǐng)縣制。因此，唐朝與隋朝一樣，州、郡兩名曾經(jīng)迭相改用。不過，唐朝后期的最高行政區(qū)劃不是州或郡，而是“道”了；宋朝的最高行政區(qū)劃是“路”。“道”和“路”最初都是監(jiān)察區(qū)的性質(zhì)，然后轉(zhuǎn)化為行政區(qū)。這表明中國的行政區(qū)劃在唐宋王朝進入了道（路）制時期。該時期從7世紀初至13世紀后期，達六百多年。
一、唐朝道制
1.道
貞觀元年（627年），唐太宗為省并州、郡，主要依山川形勢劃全國為10道。這10道是：關(guān)內(nèi)、河南、河?xùn)|、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南和嶺南。唐玄宗開元二十一年（733年），由10道變15道，山南分置為東、西二道，關(guān)內(nèi)道長安附近增置京畿道，河南道洛陽附近增置都畿道，江南分置江南東道、江南西道和黔中道。（圖6）經(jīng)玄宗改置，諸道的范圍漸成定制。
唐道下轄府、州，府、州下領(lǐng)縣。貞觀十三年（639年），10道統(tǒng)領(lǐng)府、州358，縣1551；開元末年（740年），15道統(tǒng)領(lǐng)府、州328，縣1573。此時，唐朝的疆域已超過漢武帝全盛時期。
2.府
在唐代的行政區(qū)劃中，不但有唐太宗新開的“道”，還有唐玄宗新開的“府”。最早設(shè)府是在開元元年（713年），玄宗升國都雍州為京兆府，升陪都洛州為河南府。以后，設(shè)置和改置的府增多，成為唐朝行政區(qū)劃中的一個重要的單位。綜觀唐代諸府大致可分為三類：(1)諸京都（包括陸續(xù)新建的陪都）和皇帝駐蹕之地改置為府，以示不同于常州，如并州改置為太原府，荊州改置為江陵府。終唐之世，此類府有10個：京兆府（原雍州）、興德府（原華州）、鳳翔府（原歧州）、河南府（原洛州）、興唐府（原陜州）、河中府（原蒲州）、興元府（原梁州）、成都府（原益州）、太原府、江陵府。(2)在內(nèi)地重要地區(qū)置都督府。都督制起自曹魏，當(dāng)初專理軍事，不涉民政；晉始兼任刺史；北周時改都督為總管；唐武德七年（627年）改稱都督，兼理軍民，都督府始成行政區(qū)劃之一級，如揚州都督府、益州都督府。景云初年（710年），唐有都督府24，分轄國內(nèi)各州，惟畿內(nèi)諸州不隸。但不久即以權(quán)重而廢。(3)邊地置都護府。都護之名起自西漢，當(dāng)時在西域設(shè)有都護。唐太宗平定高昌后，始設(shè)安西都護府，其后漸次增置，至唐中宗時共有6都護府：安西都護府、安北都護府、單于都護府、安東都護府、安南都護府、北庭都護府。
3.節(jié)度使
其名起于魏晉，但僅是一個官銜名稱，并無管轄區(qū)域。景云二年（711年），唐以涼州都督充任河西節(jié)度使，此名稱才確定，并列入正式邊疆官制。至唐玄宗開元和天寶之間，已增至10個節(jié)度使：河西節(jié)度使、范陽節(jié)度使、隴右節(jié)度使、劍南節(jié)度使、安西節(jié)度使、朔方節(jié)度使、河?xùn)|節(jié)度使、北庭節(jié)度使、平盧節(jié)度使、嶺南節(jié)度使。它們都分布于邊地。安史之亂以后，節(jié)度使制被濫用于內(nèi)地，使這種原為邊關(guān)的軍事制度變成為內(nèi)地實際的行政區(qū)劃單位，而且大者連州十?dāng)?shù)，小者亦兼三、四。(39)據(jù)《舊唐書?地理志》記載，唐肅宗時（756—761年）節(jié)度使已有44；又據(jù)李吉甫《元和郡縣志》所載，在憲宗元和年間（806—820年）唐全國有節(jié)度使47。所以唐初的行政區(qū)劃單位——道，在此時（安史之亂后）已徒有虛名了。
縱觀唐朝的行政區(qū)劃制度，應(yīng)該說這是中國行政區(qū)劃沿革史中的一個大變革時期。唐太宗創(chuàng)立了“道”，唐玄宗把“府”引進行政區(qū)劃中來，唐睿宗又把節(jié)度使變成正式建制；使唐代的行政區(qū)劃基本上成為三級制，主要是道—府（州）—縣。后期的道—節(jié)度使—府（州）—縣制，由于道已為虛設(shè)，實際上還是三級制。（表6）
二、宋朝路制
唐中葉后，道實際上已名存實亡，節(jié)度使所轄之地雖不少稱道，但道制行政區(qū)劃已混亂不堪，這為宋代改革為路制準(zhǔn)備了條件。事實上，宋之路也略似唐之道，是仿唐代的道制而置；從字義上說，路和道在許多情況、場合是同義的。因此，把唐代道制行政區(qū)劃和宋代路制行政區(qū)劃歸為一個時期，是適宜的。
1.路
宋初力平群雄，疆域區(qū)劃難以顧及，太宗因襲唐朝舊制，略事改革，分全國為13道：河南道、關(guān)西道、河北道、河?xùn)|道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、山南東道、山南西道、劍南東道、劍南西道、嶺南道。但不久，在淳化四年（993年）把全國又合并為兩京（東京、西京）10道；去隴右、山南東、山南西三道，并劍南東、西道為一；改嶺南為廣南道；增設(shè)兩浙道。但第二年即廢，于是正式廢去道制，改為路制。
其實在宋太宗初年，太平興國四年（979年）已設(shè)21路，第三年后又為19路，端拱二年（989年）改為17路，淳化三年（992年）有16路。可見，在淳化五年以前的15年中，宋太宗一直實行“道”、“路”并存的行政區(qū)劃制。淳化五年后，全國設(shè)路也未有定規(guī)，在至道三年（997年）始定天下為15路：京西路、京東路、河北路、河?xùn)|路、陜西路、淮南路、江南路、兩浙路、福建路、荊湖南路、荊湖北路、廣南東路、廣南西路、西川路、峽西路。天禧四年（1020年）增至18路，宋真宗分四川路和峽西路為益州、梓州、利州、夔州4路，分江南路為江南東路和江南西路。熙寧七年（1074年）增至23路，宋神宗分淮南路為東、西兩路，分陜西路為永興軍、秦風(fēng)兩路，分京西路為南、北兩路，分河北路為東、西兩路，分京東路為東、西兩路。（圖7）元豐八年（1085年）頒行的《元豐九域志》，即依據(jù)23路的行政區(qū)劃制編寫的，京畿所在的開封府則不在23路之列。
崇寧四年（1105年），宋徽宗將國都開封府置為京畿路，合稱為24路。宣和四年（1122年），宋徽宗與金聯(lián)盟，約定滅遼后，金將燕云16州歸還宋朝，因而宋擬置燕山府路和云中府路。但金滅遼后失約，所以北宋末年號稱擁有26路，實際上還是24路。
南宋僅有半壁江山，紹興十二年（1142年）分路16：兩浙東路、兩浙西路、江南東路、江南西路、淮南東路、淮南西路、荊荊湖南路、荊湖北路、京西南路、廣南東路、廣南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。（圖8）嘉定元年（1208年）宋寧宗改為17路，把利州分為東、西兩路。
2.府（州）
宋代路下為府、為州。府雖與州同級，但地位要略高于州。當(dāng)時，國都、陪都，皇帝誕生、居住和巡游過的地方，以及地位重要的州，都改置為府，情況與唐朝很相似。據(jù)《元豐九域志》記載：元豐八年（1085年）時，全國有府14、州240。
3.軍、監(jiān)
兩宋的行政區(qū)劃中還出現(xiàn)一些新單位——軍、監(jiān)。軍始于唐，當(dāng)時稱軍鎮(zhèn)，屬軍事系統(tǒng)，多設(shè)在邊區(qū)，只管軍隊不管民政。五代時，軍不僅管兵馬，也轄有土地、民政，但各軍、監(jiān)皆不轄縣；在宋代，軍則演變?yōu)榈胤叫姓䥇^(qū)劃單位。監(jiān)是國家經(jīng)營的礦冶、鑄錢、牧馬、制鹽等專業(yè)性的管理機構(gòu)，五代初已開始出現(xiàn)，但也在宋代才演變成地方行政區(qū)劃單位。
宋代的軍、監(jiān)有兩類：領(lǐng)縣的或不領(lǐng)縣的。領(lǐng)縣的軍監(jiān)與府、州同級，都隸于路，但實際地位則要低于府和州；不領(lǐng)縣的軍、監(jiān)與縣同級，同隸于府或州。所以，宋代縣級以上、路級以下的區(qū)劃單位有府、州、軍、監(jiān)四類，縣一級的區(qū)劃單位有縣、軍、監(jiān)三類。據(jù)《元豐九域志》記載，北宋全國有軍37、監(jiān)4、縣1255。
宋代的行政區(qū)劃，最高一級為路；實施的三級制，最基本的是路—州—縣；州級單位有府、州、軍、監(jiān)，府地位最高，州次之，軍、監(jiān)更低；縣級單位有縣、軍、監(jiān)。
三、遼道制
與北宋對峙的遼，是統(tǒng)治中國北部的一個王朝。從公元916年創(chuàng)建，到1125年為金所滅，歷經(jīng)9帝，共統(tǒng)治210年。遼襲唐制，將全國分為5道（亦稱為5路），每道（路）有一個政治中心稱府，建有京號，并以京號命道，合稱五京道（或五京路）：上京道、東京道、中京道、南京道、西京道。（圖7）道或路的下級單位、縣的上級單位有府、州、軍、城四類，縣的同級單位有州、軍、城。
四、金路制
與南宋對峙的金，也是統(tǒng)治中國北部的一個王朝。公元1115年創(chuàng)建，1125年滅遼，次年滅北宋，至1234年亡，共歷9帝，統(tǒng)治120年。金采宋制，曾分境內(nèi)為17路、20路，分別置于皇統(tǒng)二年（1142年）和大定二十九年（1189年）。20路為中都路、上京路、咸平路、東京路、北京路、臨潢府路、河北東路、河北西路、大名府路、西京路、南京路、山東東路、山東西路、河?xùn)|北路、河?xùn)|南路、京兆府路、鳳翔路、鄜延路、慶原路、臨洮路。泰和五年（1205年）金章宗并臨潢路于北京路，是為19路。
路下轄府、州，（見圖9）府、州下領(lǐng)縣。泰和五年時，金國境內(nèi)有府、州179，縣683。
縱觀道（路）制時期的行政區(qū)劃有這樣幾個特點：(1)無論在唐代、宋朝，還是五代十國、遼國和金國，道或路是最高行政區(qū)劃單位始終沒有變；(2)該時期六百多年中，始終實施的是三級行政區(qū)劃，最基本的單位是道或路—府或州—縣；(3)上一個時期（魏晉南北朝至隋朝的州制時期）最高的行政區(qū)劃單位——州，在此時期仍繼續(xù)沿用，不過變成了行政區(qū)劃的第二級單位，隸屬于道或路；(4)還引進了府、軍、監(jiān)等行政區(qū)劃單位，尤其是府一直沿用下去，成為一個長期廣泛采用的重要行政區(qū)劃單位。
第五節(jié)省制時期
自元代開始，中國又出現(xiàn)了一種新的行政區(qū)劃制度，其最高一級的行政區(qū)劃單位為行省（簡稱為省），因此稱為行省（省）制時期。該時期從13世紀后期至20世紀初，歷經(jīng)元、明、清三代。
省名起源甚早，魏晉時期已有尚書省、中書省之稱，然皆為中樞要署，不直轄地方。隋文帝于開皇八年（588年）伐陳，曾置淮南行省于壽春，但不久即廢。金入主中原之初，曾出現(xiàn)過行省制度，在外地設(shè)立行尚書省，但為時短暫。蒙古人興起之后，仿金實行行省制度。元世祖一方面將尚書省并為中書省，總理朝政；另一方面，在地方設(shè)立若干行中書省，作為朝廷中書省在外地的代理機構(gòu)。它最初是一種臨時設(shè)置，并只管軍事，后演變?yōu)榧婀苊裾溟L官也由中央官吏演變?yōu)榈胤焦倮簟Ｆ溟g從伐金到滅宋，歷經(jīng)70余年，平宋以后成了元朝的行政區(qū)劃單位。
一、元省制
蒙古在太宗三年（1231年）即滅金的前三年，始立中書省，以著名的政治家、地理學(xué)家耶律楚材為中書令。入主中原后于憲宗初年（1251年），在燕京等處置設(shè)行尚書省。中統(tǒng)初年（1260年），元世祖忽必烈改置行中書省，其后屢屢增多，但是一直到元貞年間（1295—1296年）行省的設(shè)置和轄區(qū)還都很不固定，即在忽必烈統(tǒng)一中國（1279年）后的20年中行省制并未固定下來，直到13世紀末、14世紀初的元成宗時期才開始固定，逐步形成元代省制行政區(qū)劃。
1.行省
元英宗至治時（1321—1322年），全國劃分為12個一級行政區(qū)：1個中書省、11個行中書省。中書省為中央機構(gòu)中書省的直轄地區(qū)，又稱都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山東以及河南和內(nèi)蒙的部分地區(qū)。十一行中書省為嶺北、遼陽、陜西、河南、江浙、江西、湖廣、云南、四川、甘肅、征東。其中，征東行省即高麗國，行省負責(zé)人由高麗王兼，性質(zhì)與內(nèi)地行省不同，所以也有人認為只有10個行中書省。（圖10）
元末，又分出許多行省，如中書省分出山東行省，江浙行省分出福建行省；有些行省區(qū)域過大，又劃置分省，如福建行省內(nèi)置建寧、汀州、泉州分省。可見，元末行省制也已開始混亂。
2.行省以下的單位
元代行省以下的行政區(qū)劃略同于宋，行省下轄路，路領(lǐng)府、州，府、州轄縣。但也有不轄縣的路、府、州；不隸于路的府、州，而直隸于行省。直隸于行省的府、州稱為直隸府、直隸州；隸于路的府、州，稱為散府、散州。從圖11可以看出，當(dāng)時與路平級的直隸州、直隸府為數(shù)不少。另外，元仿宋的“軍”行政區(qū)劃，置有軍和安撫司，為數(shù)不多，都在邊境少數(shù)民族的區(qū)域內(nèi)置設(shè)。軍有直隸于行省的，也有歸路統(tǒng)轄的；安撫司都直隸于路。元代在一個中書省、11個行中書省下，置路185，府33，州559，軍4，安撫司15，縣1127。
元代行省以下的行政區(qū)劃雖略同于宋，但從表8中可見元代的行政區(qū)劃已與宋朝的有原則上的區(qū)別：(1)最高一級的行政區(qū)劃是行省（或簡稱省），已不是路。宋朝的最高一級行政區(qū)劃——路，在元朝已降為第二級行政區(qū)劃單位；(2)在宋朝，府、州是轄于路之下的，在元代已有相當(dāng)數(shù)量的府、州成為直隸府、直隸州，與路并列；(3)宋是三級行政區(qū)劃系統(tǒng)，元則有三級、四級，而且以行省—路—府或州—縣四級區(qū)劃系統(tǒng)為主。
二、明省制
明初，太祖朱元璋定都金陵（今江蘇省南京市），基本上保留了元代的行省制，只在洪武元年（1368年）廢元中書省，轄境分屬河南行省和山東行省；同時改江南行中書省為中書省，以示國都所在。但元的行省制在元末已出現(xiàn)混亂，不全面改革整頓已難以維持國家權(quán)力，于是在洪武九年（1376年）朱元璋改革元代行省制度，宣布最大的行政區(qū)劃是布政使司，由布政使總一省的行政大權(quán)，其性質(zhì)仍同行省，因此習(xí)慣上還稱為省。洪武十三年（1380年）明太祖為加強皇權(quán)，罷中書省，六部直屬皇帝，原中書省所轄的地區(qū)也歸六部，名為直隸。于是，把當(dāng)時國都所在的應(yīng)天府（治所在今南京市），即相當(dāng)于今江蘇、安徽二省和上海市的地區(qū)改稱直隸，也稱京師。明成祖朱棣于永樂年間遷都順天府（治所在今北京市），旋即將今北京、天津二市和河北省的大部分地區(qū)改稱為直隸（即京師），而原直隸改稱南直隸，又稱南京。自宣德三年（1428年）以后，全國統(tǒng)分為兩京、13布政使司。兩京是京師（即北直隸）和南京（即南直隸）；13布政使司簡稱13司，俗稱13省，為山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、江西、浙江、廣東、廣西、云南、貴州、福建。因習(xí)慣上也稱一個直隸區(qū)為一省，所以又有15省之說。
布政使司（省）下轄府，府下領(lǐng)州，州下領(lǐng)縣。州有兩種：直隸布政使司的直隸州；隸于府的散州。從表9可見，明代布政使司（省）以下的行政區(qū)劃單位有這樣幾項改革：(1)在宋代為最高行政區(qū)劃的路，在元朝還是主要的第二級行政區(qū)劃單位，在明朝則被完全廢除了；(2)唐朝創(chuàng)立的府，在明代第一次成為高于州一級的行政區(qū)劃單位，明代的府相當(dāng)于元代的路；(3)與元朝一樣，實行三、四級行政區(qū)劃系統(tǒng)，而且以省（布政使司）—府—州—縣的四級區(qū)劃系統(tǒng)為主。據(jù)統(tǒng)計，明在15省下有“府百四十，州百九十三，縣千一百三十八”；(47)另有“羈縻（即藩屬）之府十九，州四十七，縣六”。
三、清省制
清初為便于統(tǒng)治明代故土，清世祖仍沿用明制15布政使司，只是改北直隸為直隸，南直隸為江南布政使司，即廢除了南京為國都的地位。康熙初，改布政使司為省，因認為全國區(qū)劃為15省，其制過大，所以分湖廣為湖南、湖北兩省，分江南為江蘇、安徽兩省，分陜西為陜西、甘肅兩省，全國共為18省。
在邊疆，清王朝施行與內(nèi)地不同的行政區(qū)劃，乃由中央設(shè)轄區(qū)，委派重臣，如在東北地區(qū)設(shè)奉天（盛京）、吉林、黑龍江和在外蒙古設(shè)烏里雅蘇臺、在新疆設(shè)伊犁5個將軍轄區(qū)，在西藏、西寧設(shè)辦事大臣轄區(qū)，以及由中央理藩院直接管轄的內(nèi)蒙古盟旗，連同內(nèi)地18省，全國共為26個政區(qū)。清光緒十年（1884年）置新疆省，十三年（1887年）建臺灣省，三十三年（1907年）改奉天、吉林、黑龍江三個將軍轄區(qū)為省，加上內(nèi)地18省共為23省。因光緒二十一年（1895年）清政府簽訂了賣國求榮的馬關(guān)條約，臺灣省被割讓給日本，所以史稱22省。（圖13）清朝的22省，為中國現(xiàn)代省的政區(qū)劃分奠定了基礎(chǔ)。
清代省以下的各級行政區(qū)劃單位基本上是沿用明制：省下轄府和直隸州，府下領(lǐng)散州和縣。所不同的有以下幾點：(1)增加了行政區(qū)劃單位——廳。這是清代在新開發(fā)地區(qū)所設(shè)置的區(qū)劃單位，
有直隸廳和散廳之分，直隸廳與府、直隸州平行，直隸于省，絕大多數(shù)不領(lǐng)縣；散廳隸屬于府，與散州、縣相平行，成為最基層的行政區(qū)劃單位。(2)在元、明兩代不論是直隸州，還是散州，一般均領(lǐng)縣。（表8、9）在清代省轄的直隸州才領(lǐng)縣，而府轄的州則不領(lǐng)縣。（表10）(3)元、明兩代的行政區(qū)劃系統(tǒng)都是由三級和四級系統(tǒng)混合組成，并以省—府—州—縣的四級體系為基本的系統(tǒng)。在清代則是三級行政區(qū)劃系統(tǒng)，且以省—府—縣和省—直隸州—縣為主。（圖14和表10）(4)在邊遠轄區(qū)和省，除了在部分農(nóng)業(yè)區(qū)
設(shè)置府、州、縣外，在內(nèi)蒙古、外蒙古、新疆、青海以及東北的奉天、吉林和黑龍江，建立盟、旗行政區(qū)劃單位。盟相當(dāng)于內(nèi)地的府，旗相當(dāng)于內(nèi)地的縣。在西藏則設(shè)立營。
在清代，直隸廳的地位低于府，但高于直隸州，因此清朝省以下的行政區(qū)劃單位的稱呼一般為府、廳、州、縣。據(jù)《清史稿?地理志》記載：自清德宗光緒年間置22省，有府、廳、州、縣1700多。
自春秋初至清末，中國古代的行政區(qū)劃經(jīng)歷了萌芽時期、郡縣制時期、州制時期、道（路）制時期和省制時期五大階段，歷時二千六、七百年，有許多方面值得總結(jié)、注意。
一、行政區(qū)劃的設(shè)置不是一成不變的，它隨著社會的發(fā)展而演變。從表11看出，變動是絕對的，穩(wěn)定是相對的。
二、在行政區(qū)劃中，各地區(qū)的地位是不一樣的。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)要比不發(fā)達的地區(qū)地位高。在秦代，黃河中下游地區(qū)的經(jīng)濟要比秦嶺、淮河以南地區(qū)發(fā)達，所以在全國一級行政區(qū)劃40多個秦郡中占有30多郡，而秦嶺、淮河以南的廣大地區(qū)僅有全國四分之一的郡。西晉初，全國一級行政區(qū)劃19個州中，秦嶺、淮河之南的地區(qū)有7個，占三分之一強，但多數(shù)州依然在秦嶺、淮河之北，這與當(dāng)時經(jīng)濟中心仍在黃河中、下游的情況是一致的；西晉末，全國21州，秦嶺、淮河之南的地區(qū)占有9個，為七分之三，比例比西晉初高，這與西晉時南方的經(jīng)濟發(fā)展較快有關(guān)。到唐代，南方的經(jīng)濟雖發(fā)展較快，但經(jīng)濟中心仍在黃河中、下游，所以唐初全國一級行政區(qū)劃十個道中，秦嶺、淮河之南占有4個，后來的15道中南方占有6道。這種狀況在宋代發(fā)生了關(guān)鍵性的變化，北宋全境一級行政區(qū)劃24路中秦嶺、淮河以南占有14路。秦嶺、淮河以南地區(qū)的最高一級行政區(qū)劃單位的數(shù)字超過黃河中、下游地區(qū)，這在中國行政區(qū)劃史上是第一次。這種變化與中國的經(jīng)濟發(fā)展基本上也是同步的，在宋代秦嶺、淮河以南地區(qū)的經(jīng)濟已趕上了黃河中、下游。明成祖以后全國一級行政區(qū)劃13省中，秦嶺、淮河以南的地區(qū)占有9個，而那時雖然政治中心在北京（直隸），經(jīng)濟中心卻在南方。清朝內(nèi)地一級行政區(qū)劃18省中，秦嶺、淮河之南占有13省，即占三分之二，這與當(dāng)時南方的經(jīng)濟遠遠超過黃河中、下游的情況是密切相關(guān)的。
三、每個時期乃至每個朝代的行政區(qū)劃單位都有變化，但變化最大的是最高一級的行政區(qū)劃單位。秦漢為郡，魏晉南北朝為州，唐為道，宋為路，元明清為省，實際上元為行省，明為布政使司，清為省。
四、歷時二千多年，經(jīng)歷五個時期、十多個朝代，中國行政區(qū)劃制的最基本單位——縣，始終沒有多大變化。這或許說明，行政區(qū)劃制的最基本單位是最穩(wěn)定的，而最高一級單位則是最不穩(wěn)定的。
五、愈早誕生的行政區(qū)劃單位，隨著時代的發(fā)展，有地位愈低的趨勢。如縣是中國最早出現(xiàn)的行政區(qū)劃單位，在秦漢降為第二級行政區(qū)劃單位，漢以后又降為第三級行政區(qū)劃單位；郡在秦漢是最高一級的行政區(qū)劃單位，到魏晉南北朝降為第二級行政區(qū)劃單位；州在魏晉南北朝是最高一級的行政區(qū)劃單位，在唐、宋的道（路）制時期降為第二級行政區(qū)劃單位，至元、明、清的省制時期降為第三級行政區(qū)劃單位；路在宋朝是最高一級的行政區(qū)劃單位，在元代則降為第二級行政區(qū)劃單位。
六、行政區(qū)劃系統(tǒng)也在不斷演變之中。從表11可見，春秋為一級制，戰(zhàn)國為二級制，秦漢基本上是二級制，魏晉南北朝為三級制，隋代為二級制，唐、宋為三級制，元、明是三級和四級行政區(qū)劃混合制，主要是四級制，清代是三級制。可見，在中央集權(quán)制的前期，行政區(qū)劃以二級制為主；在中央集權(quán)制的中、后期，行政區(qū)劃則以三級制為主。
區(qū)劃是郡縣制，它萌生于春秋，演進于戰(zhàn)國，正式確立于秦代。
三、州的萌芽
如第一章所述，把中國劃分為州，起源于戰(zhàn)國時人們的理想。但是，“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在學(xué)者們所著作的書上或人們的傳聞中，并未成為中國的行政區(qū)劃。在中國行政區(qū)劃中真正地出現(xiàn)“州”一級，始于西漢武帝。
1.西漢的州
《漢書?武帝紀》說，元封五年（前106年）“初置刺史，部十三州”。漢武帝用《禹貢》、《職方》中的11個州名（冀、兗、徐、揚、荊、豫、幽、并、梁、雍、青）（見表1）置刺史部，其中把梁改曰益、雍改曰涼，加上新開辟的邊地“南置交趾、北置朔方”(20)兩個刺史部，共為13刺史部，又名13州。但《漢書?地理志》正文與序所載大異：正文的13州名中無朔方、涼州，卻有司隸（京師地域），將交趾稱為交州。顧頡剛在《兩漢州制考》中，根據(jù)較充分的事實指出《漢書?地理志序》較正文可信，置13州部是元封五年（前106年）之事，而在京師置司隸校尉是征和四年（前89年）之事，相距27年，故司隸不在13州之列，如加司隸應(yīng)統(tǒng)稱為14州；“北置朔方”，屬13州，是確切的，正文把朔方歸并州乃是東漢之制，非武帝所為；稱交趾為交州，是王莽和東漢時制，非西漢之稱；而且《漢書?地理志》正文還遺漏了涼州。應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)時的州刺史僅代表漢王朝監(jiān)察所轄的郡、國，并無固定駐所，還沒有形成一級行政區(qū)劃。
2.東漢的州
西漢末年王莽專權(quán)，企圖實現(xiàn)《堯典》中所謂“肇十有二州”的古制，于元始四年（公元4年）廢除朔方、司隸兩部，全國變成12州；據(jù)《堯典》中無交趾而有“宅南交”的話，改交趾為交州；據(jù)《禹貢》中有雍州、無涼州，改涼州為雍州。
東漢光武曾恢復(fù)西漢舊制，復(fù)置司隸部，復(fù)改雍州為涼州。但不久，在建武十一年（35年）又參用王莽之制置州。以后東漢的州制與西漢有以下不同：(1)降司隸校尉部為全國13州之一；(2)廢朔方，歸入并州；(3)改交趾為交州。
靈帝中平元年（184年）爆發(fā)黃巾起義，朝廷為有效地鎮(zhèn)壓各地的農(nóng)民起義，于中平五年（189年）改刺史為州牧，命朝中九卿任州牧，執(zhí)掌一州軍、政大權(quán)，州逐漸成為郡、縣以上的一級結(jié)構(gòu)。于是，全國的行政區(qū)劃由虛的三級制演變?yōu)閷嵉娜壷疲煽たh制演變?yōu)橹菘たh制。東漢末，曹操又倡復(fù)“九州說”，廢幽、并兩州，合入冀州；省去司隸校尉部和涼州，并為雍州；棄交州，分入荊、益兩州。全國僅有兗、豫、青、徐、荊、揚、冀、益、雍9州。
總之，漢代的行政區(qū)劃承襲了秦制，基本上實行的是郡縣制。與秦王朝不同的是：漢代有郡、國并存的局面。漢初，實行的是郡—縣二級制和國—郡—縣三級制并行的行政區(qū)劃制度；景帝平定“七國之亂”之后，實行的是郡或國統(tǒng)縣的二級制，直到東漢末大致如此。
所以，更確切地說，漢代的行政區(qū)劃實行的是郡、國并存的制度。漢代的縣級區(qū)劃單位的形式多樣化，除縣以外，還有邑、道、侯國。漢代的行政區(qū)劃單位中出現(xiàn)了“州”。武帝首創(chuàng)行政監(jiān)察區(qū)，在郡、國之上增設(shè)十三刺史部，即十三州。東漢末年，州由虛的行政監(jiān)察機構(gòu)變?yōu)橐患壵䥇^(qū)實體，開始出現(xiàn)州—郡—縣的三級行政區(qū)劃制度，表明中國的行政區(qū)劃演進到了一個新的階段。
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