自宋立國(guó)，對(duì)周邊的少數(shù)民族有一個(gè)總的原則，即是“以漢制蕃”。uukla蕃官不管是官職多高，差遣多么重要，手下帶著多少人，敘位都是在漢官之下，受漢官管轄。除非特例，如麟、豐、府三州的折家和楊家等，因?yàn)榱⒂写蠊Γ赜旨{入朝廷的統(tǒng)治體系，實(shí)際上是按照漢官敘位。但他們作為藩將，依然不能入三衙為管軍。
總的原則如此，各地按照實(shí)際情況，又有不同的政策。西南和川峽地區(qū)，通行的是羈縻制，如徐平初仕的邕州，土官只受朝廷冊(cè)封，朝廷不插手他們治下的具體事務(wù)，他們也不負(fù)擔(dān)兵役和勞役。西北等地又不同，蕃羌分為熟戶(hù)生戶(hù)，生戶(hù)與朝廷沒(méi)有關(guān)系，熟戶(hù)才在朝廷治下。對(duì)熟戶(hù)的統(tǒng)治方式，是一種半自治的形式，一般族內(nèi)事務(wù)他們自己決斷，有了爭(zhēng)執(zhí)則由地方官派人過(guò)去秉公處理，雙方同意，稱(chēng)為和斷。如果有戰(zhàn)事或者興作大的勞役，這些熟戶(hù)則按照一定的比例抽丁參加，參加戰(zhàn)斗自備弓甲器馬。
實(shí)際認(rèn)真論起來(lái)，蕃羌熟戶(hù)相當(dāng)于隋唐的府兵制，蕃兵有類(lèi)似于府兵。
正是認(rèn)識(shí)到了西北的統(tǒng)治體系跟邕州不同，徐平才有了變夷為夏的想法，因?yàn)檫@些蕃落熟戶(hù)實(shí)際上已經(jīng)在朝廷治下，完不同于邕州地區(qū)的蠻族土民。
在“以漢制蕃”的大原則下，蕃落熟戶(hù)受到很多限制。比如他們不適用朝廷法律，按照曹瑋在秦州定下的規(guī)則，蕃民和蕃民發(fā)生沖突，則派官和斷，如果有一方是漢民，則按朝廷律條處理。比如蕃兵不管身份如何，地位多么重要，不許娶漢民女子為妻。當(dāng)然，蕃民更加不許蓄漢民為奴婢。各種各樣的歧視，無(wú)處不在。
最重要的，便是蕃落熟戶(hù)要納子弟為質(zhì)，關(guān)于納質(zhì)院。質(zhì)子制度，是針對(duì)熟戶(hù)的。
自宋立國(guó)，太祖乾德年間劉熙古守秦州，便就取蕃部豪酋子弟為質(zhì)，從此，質(zhì)子制度便就一直延續(xù)了下來(lái)。到景德三年，因?yàn)椴簧儋|(zhì)子自被關(guān)押，終生禁錮，真宗皇帝憐而憫之，對(duì)大部分部族恭順的質(zhì)子，放了他們回家。當(dāng)然，這是贊美皇帝的法，這事情之所以報(bào)上去，是因?yàn)闅v年關(guān)押的質(zhì)子太多，消耗的口糧地方上有些吃不消了。
曹瑋守秦州，再次對(duì)外開(kāi)拓。特別是三都谷一戰(zhàn)，打散了吐蕃主要的政治勢(shì)力，秦州以西河州、洮蘭甚至直到邈川，再次大規(guī)模納質(zhì)為熟戶(hù)，一次納質(zhì)者即有七百五十六賬。
為了安排這些質(zhì)子，曹瑋在重修秦州城的時(shí)候，同時(shí)修了一座納質(zhì)院，用來(lái)關(guān)押入質(zhì)的蕃落豪酋子弟。徐平等人面前的，正是秦州納質(zhì)院。
見(jiàn)張載有些不明白，種世衡笑道：“節(jié)帥的意思，質(zhì)子無(wú)不在秦州多年，如果連這些人都不能變夷為夏，那何論外居于山野的蕃羌夷人呢？”
徐平對(duì)張載道：“還有一，曹武穆守秦州的時(shí)候，蕃羌納質(zhì)者近千賬，再加上近些年陸續(xù)入質(zhì)的，納質(zhì)院現(xiàn)在關(guān)押的人數(shù)眾多。這么多人，光給他們提供糧食填飽肚子，秦州就有些不堪重負(fù)了。現(xiàn)在朝廷用兵，國(guó)事艱難，怎么可能養(yǎng)閑人？我對(duì)這些人的要求，是讓他們自食其力。在秦州附近找一塊閑田，讓他們耕種，自己動(dòng)手，豐衣足食。”
質(zhì)子有的是以族為單位，但還有很多是以賬為單位，游牧民族的賬，基相當(dāng)于農(nóng)耕民族的戶(hù)。秦州熟戶(hù)蕃兵三萬(wàn)五千人左右，一賬出一兵，算一算關(guān)在這里的入質(zhì)的有多少人？哪怕大部分不是以賬入質(zhì)的，還有很多熟戶(hù)不入質(zhì)，這納質(zhì)院里也有一兩千人之眾。
秦州向來(lái)號(hào)稱(chēng)沿邊數(shù)路第一富庶的州府，白白負(fù)擔(dān)這么多人的飲食，也覺(jué)得有些吃不消。在徐平眼里，這么多人有手有腳，還大多都是青壯，哪里有吃白食的道理。秦州周?chē)e田眾多，隨便劃一塊地出來(lái)，讓他們自己種去，勞動(dòng)才最能改造人。
見(jiàn)張載還是一頭霧水的樣子，徐平對(duì)他道：“你不是深感李覯的《平土?xí)返木镏朴械览韱幔楷F(xiàn)在就給你這些人，給他足夠的地，來(lái)試井田制。學(xué)于行，到底你認(rèn)為的道理是不是道理，就用這些人做個(gè)實(shí)驗(yàn)，看看如何。再者你自攻讀圣賢之書(shū)，不妨對(duì)這些人施以教化，讓他們知廉恥，守禮儀，變夷為夏。”
張載有些猶豫地道：“經(jīng)略有吩咐，學(xué)生自該奉行。只是，這些人入質(zhì)秦州，必然都是怙惡不悛之輩，對(duì)他們施以教化，這——”
“秀才，你想得差了。違法作過(guò)，因而被關(guān)于納質(zhì)院的是有，但少之又少，絕大多數(shù)還是族賬送來(lái)的。人之常情，要送子弟入質(zhì)，那些桀驁不馴之人怎么可能被送長(zhǎng)輩送過(guò)來(lái)？長(zhǎng)輩要送，他們也不來(lái)啊。所以關(guān)在這里的，大多都是在族里不得寵，或者忠厚老實(shí)之人。變夷為夏，在這些人身上是最容易的。”
看看大門(mén)緊閉的納質(zhì)院，張載雖然心里沒(méi)有把握，但年輕人到底有一股沖勁，咬牙對(duì)徐平拱手：“經(jīng)略吩咐，學(xué)生敢不從命！這院里的質(zhì)子，學(xué)生必用心教導(dǎo)！”
徐平頭：“你有這份志氣就好，此事也不都是委托給你，人數(shù)太多，你也管不過(guò)來(lái)的。還是由種通判提舉，你在旁協(xié)助。耕種的土地，已經(jīng)安排在太平監(jiān)左近，離太平監(jiān)不遠(yuǎn)別筑城堡。現(xiàn)在正是春天，你跟這些質(zhì)子一起到那里，一邊耕種土地，一邊建寨，這幾個(gè)月要辛苦一些。話(huà)回來(lái)，再是辛苦，對(duì)這些質(zhì)子來(lái)，也比在納質(zhì)院里好過(guò)。”
一入納質(zhì)院，就大門(mén)緊鎖，除非放回家，再不許出門(mén)，有的人一輩子就關(guān)在里面。自耕自食雖然辛苦一，到底是有了行動(dòng)自由，生活也得到改善，總比做囚犯好。
張載道：“經(jīng)略，這些人終究是質(zhì)子，出了城之后，難保不會(huì)有族兵馬來(lái)?yè)寠Z。沒(méi)有城池依托，遇到蕃羌鈔掠又該如何？”
“自京城來(lái)的歸明神武軍大部駐于清水縣，太平監(jiān)也有他們的兵馬駐扎，蕃羌兵馬天大的膽子敢來(lái)攻打。此事你不必操心，我早已做了萬(wàn)布置，真有羌兵來(lái)，有來(lái)無(wú)回！”
張載拱手道：“既然經(jīng)略已經(jīng)做了萬(wàn)準(zhǔn)備，學(xué)生愿往！”
到了秦州，桑懌兼了秦鳳路兵馬副都部署，實(shí)際管理路禁軍。高大則兼了秦鳳路的兵馬鈐轄，管理秦州一帶的禁軍，是桑懌的屬下。按朝廷的原則，部署帶兵萬(wàn)人，鈐轄?zhēng)П迩В急O(jiān)帶兵三千，他們的部自然沒(méi)有這么多人，還要兼管秦州的地禁軍。
清水縣離秦州不遠(yuǎn)，有鐵礦，以前就建有冶鐵堡。徐平需要在那里冶煉粗鐵，然后運(yùn)到鳳翔府精煉，用于新建的工商業(yè)，所以在那里布置重兵。
秦鳳路有地禁軍四十多指揮，分布于各州縣，加上眾多的廂軍和蕃兵，各地足以自保。桑懌和高大帶來(lái)的京城禁軍，部都部署在秦州的周邊，周邊的蕃落部族沒(méi)有抗衡的力量。打出去的情況不明，但在秦州自保卻沒(méi)有任何問(wèn)題。
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