要知道雍正時期的密折人員數量之重遠超前代，怎么說呢，據統計，在康熙朝有密奏者約百余人，而到了雍正朝，這短短的十三年中，密奏者數量達到了一千一百余名，算是驚人擴張了。

    這是因為雍正擴大了提奏人的資格范圍，具有奏密資格的官員官職大到內閣學士、布政使司，小到知府、同知。

    奏折的內容千差萬別，不勝分類，上至軍國要事，下至身邊瑣事，無一不包。

    雍正曾下旨說：“不特爾閩省事情，即別省吏治、戎政以至廷臣臧否，朕之一切舉措或得或失，但有聽聞，不必待訪的確，先即密奏以聞”。

    雍正把密折人員作為自己的耳目，把觸角延伸到全國各處，皇帝特許的下級官員可以通過密折直接向皇帝彈劾上級長官，使各級官員彼此監督，上下牽制，使各級官員都處于自己的掌控之下，中央集權達到極致。

    當然，之所以如此，也是有所經濟背景的，像是在當時，舉行了很多的改革，例如耗羨歸公。

    所謂的耗羨歸公是指地方官征收錢稅時，以耗損為由，多徵錢銀，清雍正間通過定火耗以增加各級地方官薪給的重要措施。

    而清承明舊制，官吏俸祿較低，官至極品俸銀不過180兩、祿米180斛，而七品知縣年俸僅45兩，州縣官員不能借以維持生活，于是有所謂耗“耗羨”，是指正稅之外無定例可循的附加稅，上級官吏也是默許州縣官在收稅時加征銀兩。

    雍正二年正式實施耗羨歸公，這項政策最早在山西推行，雍正二年七月，正式推廣至全國，將明朝時期以降的“耗羨”附加稅改制為法定正稅，并規定以制度養廉銀，起到遏制地方官吏任意攤派行為。

    雍正二年（1724）下旨實行耗羨歸公，同時規定各省文職官員在俸銀之外，增給養廉銀，這樣保證了底層官吏的生活費用。

    各省根據本省實際情況，把每兩地丁銀明加火耗規定為數分至1錢分銀不等。

    耗羨歸公后，作為政府正常稅收，統一征收，存留藩庫，然后根據實際情況酌情給本省文職官員作為俸祿。

    這一改革措施集中了征稅權，增加了財政收入，減輕了人民的稅務負擔，增加了官吏的俸祿，對整頓吏治，凈化官場，減少貪污起到了積極作用。

    還有就是攤丁入畝，雍正帝實行攤丁入畝，將歷代相沿的賦稅征收并入田賦征收，這是一種新的征稅制度，也是雍正帝在經濟上的一次重大改革。

    攤丁入畝廢除人頭稅，只按地畝數進行征稅，將各省人丁數訂為常數，把丁稅數額均攤到糧稅，以后新增的人口數不再計稅。

    攤丁入畝的實行，簡化了征稅流程，自耕農得以生存，使底層勞動者擺脫了永遠戴在自己身上的丁役枷鎖，人身自由得到解脫，提高了農民的生產積極性，同時客觀上促進了人口的遷移，使社會經濟活動流動起來。

    以及整頓國庫，要知道康熙晚年由于采取“仁政”，各級官員侵占國家錢糧現象十分嚴重，據統計，只江蘇一省，最高拖欠國庫糧錢時達881萬兩，而康熙時期對虧空錢糧負責的官員處罰力度頗輕，對官員的違法活動不具有拘束力，加重了盜取國庫錢糧的行為，各級官員挪用公款、侵吞國家財產等違法活動日益猖獗，這加重了人民的負擔，使國家財政猶如空中樓閣，岌岌可危。

    到雍正執政后，警告官僚“爾等若仍如康熙年之奉行，恐朕未必能如先帝之寬仁容恕也”，后著手派人清查國庫，制定相應政策打擊各級官員侵吞國家財產行為。

    據《清世宗實錄》記載，雍正在向各省負責錢糧的官員下旨時言：“各省庫項虧空，動盈千萬，是侵是挪總無完補，耗蠹公帑，視為泛常，尤為不法，宜嚴革前弊，永杜侵挪”，并且成立由其十三弟怡親王允祥負責的“會考府”，專門審核錢糧奏請，對發現官員有侵占國庫錢糧非法行為進行嚴厲處罰。

    處罰手段也較康熙時期嚴厲的多，一旦發現有虧空錢糧官員，首先一律革職，然后追究上級官府責任，并令其限期彌補、追回欠款。

    像是雍正二年八月，雍正令刑部制定更加嚴厲的處罰辦法，明確處罰標準，規定如有官吏挪用銀一萬糧以上至兩萬兩者，發配充軍，兩萬兩以上者，處斬，如在限期內追回，可免死罪。

    在有效的高壓政策之下，中央部門及各省侵吞國庫現象日益減少，把康熙晚年各省欠款追繳基本完畢。

    此項處罰政策一直貫穿雍正朝，據統計，雍正末年，追繳贓銀儲存在“封椿庫”的可供20余年之用。

    整頓國庫，改變了官場風氣，清理了多年的官場積弊，同時也減輕了人民負擔，積累了財政收入，再清理虧空過程中，也進一步加強了中央集權，穩定了雍正的執政地位。

    除了這些外，還有人才儲備。

    眾所周知，國家的興盛取決于對人才的使用和培養，雍正即位之后，急需一只高素質的官吏隊伍，反復強調“治天下惟以用人為本，其余皆枝葉事耳”。

    他把用人作為行政的要務，在對人才的選擇和使用上有自己獨特的見解。

    他認為官吏首先要有才能，“即府縣等員官階尚遠者，果有真知灼見，信其可任封疆大吏，亦準列于薦牘之內”。

    也就是根據才能來安排官職，鼓勵官者舉薦人才，保證才盡其能。

    其次要廉潔，俗話說：“能吏尋常見，公廉第一難”，雍正同樣認為：“操守清廉乃居官之本。故凡居官者，必當端其操守以為根本，乃可勉為良吏”。

    他也時常提醒大吏要為政清廉，“至督撫身為大吏，尤宜廉潔率屬，倘有撫同苛刻致擾民生者，一經查出決不姑貸”。

    此外，雍正更是十分看重官吏的開拓精神，要求官吏要統攬全局，目光遠大，他評價巡撫一職時曾說：“用人雖不求備，惟至督撫須全才，萬不有所貽誤，若無包羅通省之襟懷，統馭群僚之器量，即為不稱厥職”。

    也正是由于雍正的人才觀，為改革儲備了一批能吏，為推行改革打下堅實的人力基礎。

    作為改土歸流的實施者鄂爾泰，正是被雍正的慧眼所選中，才成就了改土歸流這一歷史性改革。

    鄂爾泰，西林覺羅氏，是滿洲鑲藍旗人，自幼攻讀四書五經，能文善武，十六歲時應童子試，次年中秀才，十九歲補廩膳生，二十歲中舉，進入仕途。

    但是他的仕途并不順暢，三十七歲時，才出任內務府員外郎，其才能一直未被康熙帝所發現，四十二歲時作詩感嘆到：“攬鏡人將老，開門草未生”，覺得自己的仕途可能也就到此為止了。

    但是鄂爾泰絕非等閑之輩，他剛正不阿，原則性強。

    當康熙晚年各派系爭奪皇儲時，時為雍親王的胤禎欲拉攏鄂爾泰，但是鄂爾泰以：“皇子宣毓德春花，不可交結外臣”拒絕了。

    這個事情給雍正留下深刻印象，在其登基后并不記恨此事，反而認為鄂爾泰是明辨大是大非之人，可以委以重任。

    雍正元年（1723）正月，鄂爾泰被任命為云南鄉試副主考，同年五月，被越級提拔為江蘇布政使司，成為地方大員。

    雍正對西南事宜尤為重視，雍正三年九月又晉升鄂爾泰為廣西巡撫，后改封為云南巡撫，管理云貴總督事，雍正四年正式授予云貴總督，節制廣西，委以改土歸流重任，對于鄂爾泰，康熙帝曾言：“卿，朕奇臣也!此天以卿賜朕也�！�

    正是對于鄂爾泰的正確使用，才保證了改土歸流的順利實施，鄂爾泰也成為雍正帝三大心腹之一。

    至于改土歸流的原因的話，有很多，首先是政治原因。

    怎么說呢，從1644年清軍入關到雍正帝執掌政權，在這以將近80年的時間，清政權也從襁褓中的嬰兒漸漸成長為青壯年。

    清朝初年，滿族剛剛立足中原，各地反清勢力風起云涌，清政權的執政重心放到了平剿起義軍和防止南明政權死灰復燃上，無暇顧及土司事宜。

    康熙帝在位61年的勵精圖治，進一步加強皇權，于康熙十六年（1677年）設立了以南書房為核心的政治制度。

    據《清圣祖實錄》記載，康熙帝言：“天下大小事務，皆朕一身親理，無可旁貸。若將要務分任于人，則斷不可行”，他一方面限制滿洲貴族的權力，加強皇權，剝奪了各旗王公具有干預旗務的權力，廢除“軍功勛舊諸王”統兵征伐的傳統，削弱議政王大臣會議的政治影響力，樹立皇權權威。

    此后康熙高瞻遠矚，認為“藩鎮久握重兵，勢成尾大，非國家利”，平定三番，極大鞏固了清政權的執政地位，同時起到了樹立康熙帝的威嚴，籠絡了人心，凝聚力量的作用。

    于是在康熙二十二年（1683年），康熙命施瑯為福建水師提督，打敗鄭氏家族，一舉收復了臺灣，設立了臺灣府，加強了對臺灣的管轄權。

    同時面對沙俄對我國北部邊陲的不斷侵擾，康熙對黑龍江地區的俄國據點雅克薩采取了有力的軍事行動，雅克薩之戰的勝利捍衛了東北邊疆一百五十多年的和平穩定。

    對蒙古葛爾丹部，康熙采取堅決打擊的策略，親征葛爾丹，平定了準噶爾貴族叛亂，有效的維護了祖國統一、反對民族分裂，安定了祖國西北部疆域。

    為有效管理西藏，康熙首先承繼順治帝冊封達賴政策，面對占據西藏北部的準噶爾汗國軍隊，康熙于1718年至1720年（康熙五十七年至康熙五十九年）間派兵入藏，擊敗準噶爾汗國軍隊。

    此后，清朝又分兵駐藏，并任命官吏協助達賴班禪分理前后藏相關事務，穩定了西藏局勢，使其處于中央有效控制之下。

    康熙一朝，使清政權統治進入全盛時期，這為雍正帝實施大規模的改土歸流奠定了堅實的政治基礎，雍正帝開始將治理國家的注意力投入到土司盤踞的祖國西南方。

    土司積弊由來已久，到雍正時期，土司制度已帶有濃厚的地方割據性質，大的土司領地比貴族公侯屬地都要多幾倍，各個土司在其勢力范圍儼然一個個的獨立王國，土司經常對中央的號令視若罔聞，中央對土司轄地失去控制權，正常的國家職能得不到發揮，極大的削弱國家的統一性。

    雍正帝認識到處理土司問題，不能再像以前朝代那樣，“頭痛醫頭腳痛醫腳”，指標不至本，大規模、有序性處理土司問題已迫在眉睫，加強中央政府對西南的絕對控制權。

    還有就是經濟原因，因為土司制度代表的封建領主經濟，農奴完全依附與土司，被牢牢的束縛在土地上，而土司轄區內的一切資源均屬于土司所有并且世代承襲，土司管轄區域是封建農奴社會形式，這一經濟制度逐漸走向其衰落期，它嚴重阻礙了封建經濟的發展，被社會主流的地主經濟所不容。

    地主對農民的剝削主要體現在以貨幣地租為主，這需要能夠自由買賣的土地和具有人身自由的佃農，所以代表封建地主利益的清政權需要推行改土歸流，來瓦解落后的領主經濟制度，建立新的地主經濟制度。

    廣西商品經濟隨著社會經濟的發展而形成一定規模，這也沖擊著封建領主經濟。

    在很多州縣都出現了具有當地特色的圩市，例如平樂、梧州、貴縣、大新縣的圩市比較有名，這些圩市在當地區域有一定的知名度，并且成為當地的貨物集散中心，但是土司制度的存在，阻礙了區域間的經濟交往，影響了商品貨物的有序流通，使當地經濟停滯不前。

    以及社會原因，土司與土民的矛盾日益尖銳逐漸成為社會的主要矛盾，這個矛盾構成了是實施改土歸流的重要社會原因。

    土司肆虐子民，對所屬百姓進行超經濟強制和沉重的剝削，土司所作所為令人發指，可以“取其牛馬，奪其子女，生殺任情，土民受其魚肉，敢怒而不敢言”，在廣西，土司對土民的態度往往是“視土民若奴隸，遇事恣意誅求”，。

    更有甚者捉人“割做太監”。雍正帝曾言：“向來云貴川廣以及楚省各土司，僻在邊隅，肆為不法，擾害地方，剽奪行旅，且彼此互相仇殺，爭奪不休，而于所轄苗蠻尤復任意殘害，草菅人命，罪惡多端，不可悉數�！�

    土司之間為爭奪地盤而仇殺紛爭時有發生，據記載，廣西恩成土司岑欽在搶奪田州土地時，殘忍殺害土民50余家，后岑欽聯合泗城土司岑應攻占田州，殺戮百姓26300余人，泗城與上林土司的仇殺長達數十年，使土司地區人民流離失所，損害了當地土民的財產安全，威脅著土民的人身安全。

    面對土司肆意妄為，草菅人命，當地土民為了改變自己的地位，也與當地土司進行激烈的反抗斗爭，順治五年，陀陵縣人周仲率千余人起義，使當地土司倉皇逃亡他境，康熙六十一年，羅文剛率眾起義，殺富濟貧，致使“官吏莫敢拘捕”；到雍正初年，上林縣樊匡科、樊李王舉旗起義，沉重打擊了腐朽的土司制度，這些反抗斗爭也使統治者認識到土官制度若不廢除，西南地區無法進行有效管理，土民難有安寧之日。

    最后是文化原因，要知道實施改土歸流能夠到達“以漢化夷”的目的，這樣便于更好的控制祖國西南方各民族，維護祖國統一，雍正帝曾強調對待西南民族須“化其頑梗，期其善良”。

    清代人口流動性較大，流入廣西的人口主要為一是平民，二是流放發配人員。

    據記載，廣西多礦場，很多廣東人“承開報采，紛然接踵”；僅南丹一處，在雍正年間就有十萬余人在此開采。

    廣西歷來作為安置犯人的重要地區，其各府儲備糧食時多設有“軍流遣犯口糧”，慶遠府為1007石，桂林約700石。

    大量外來移民涌入廣西，使當地人口分布情況發生變化，在一些地方漢族人口成為主體，這潛移默化的改變著當地居民的思想意識，使逐漸形成忠于君主的觀念。

    這種君尊臣卑的觀念，是邊疆少數民族對漢封建文化的認同，這種認同感使土司制度逐漸失去思想基礎，推動改土歸流的實施。

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