同時，宋代諸路之中，轉運司路在北宋時分為5等，有輕重、遠近之別。
大約即如元祐二年1087年文彥博在論及官員差遣除授次序時所說，河北、陜西、河東三路為重路，成都府路次之，京東西、淮南又其次，江南東西、荊湖南北、兩浙路又次之，兩廣、福建、梓、利、夔路為遠小。
至徽宗朝，設京畿路，又在三路之上。
南渡后，不再分等，分析其中的原因，可能與南宋時三路、京東路、京西北路已失，川峽四路又因戰時不可事事遙制，而置四川安撫制置使、總領所等要職，成都漕已無復昔日之重等因素有關。
以至方輿勝覽成都府條言“成都路漕置司成都，憲置司嘉定，而漕不及憲”。
至于提點刑獄路則無路分輕重遠近之別。
時提舉常平司已廢，紹圣時1094年1097年始復，其路分當同于提刑，亦無路分輕重遠近之別。
宋于一路置帥司與漕、憲、倉等監司，因此一路軍政主官應不少于4員。
實際情況是，北宋時，諸司除帥臣由一路首州知州兼任為1人外，其它如漕司則往往是兩員并置，三路甚至多達3至4員。
提刑司則多是文武兩員，而倉司亦置1至2員。
因此，實際上，北宋路一級軍政主官常多達5至7員，而南宋時，則要少些。
轉運司，“紹熙1190年1193年以來，使副、運判不雙除”，一路始置1員。
提舉司，不少路分由提刑司官員兼領。
因此，一般只有3至4員。
漕、憲、倉三司，作為路級監司，負有“分部按舉”之責，須互分州縣，遍巡所部。
轉運、提刑司按部兩年1周，提舉司按部則1年1遍。
因此，景祐元年1034年五月與皇祐三年1051年十一月，兩次申命，“諸路轉運使、提點刑獄廨宇同在1州，非所以分部按舉也，宜處別州，仍條巡察之令以付之”。提舉司后置，亦用此意。
從實際設置看，多數路分的倉司與漕、憲兩司同州，但亦有不少另置于他州。
如河北西路提舉司置于定州，兩浙路初設時置于蘇州，江南東路則始終置于池州。
甚至一些路分轉運使副兩司亦不在同1州。
如京東漕，景德時1004年1007年分治于廣濟軍與青州;梓州路兩轉運司也曾一度分治于梓、遂兩州。
路級諸司不在同1州內，除了出于“分割事權”這樣1種考慮外，應與便于巡按、行政有關。
宋朝一路監司為就近便，“歲以所部州縣，量地遠近互分定，歲終巡遍”。
如江南東路，漕司置于建康府，憲司置于饒州，倉司置于池州，理宗時，救恤災傷放稅，真德秀即建議，將江南東路的州縣分成若干小區，“建康府、太平州、廣德軍常當責之安撫轉運司，寧國府、池徽州當責之提舉司，饒信州、南康軍當責之提刑司”。
由于一路的軍政機構分散在數州，因此，有重大議案，就須諸司至1地會議。
如河東路提刑司在太原，哲宗時，畢仲游在與友人的書信中說“比緣歲事，出至旁近郡，欲歸而得漕臺公移，會議役法，因徑到上黨，論有不決者，少為淹留。及歸太原，始得所賜教翰。”
因此，宋代的路級政區與政府實際上是復式合議制的高層政區與政權機構。
與前此歷朝單式一長制高層政區與政權機構迥異，是有宋一代在我國地方行政制度建設上的創新與貢獻。
所以宋朝是以轉運司為主體的地方行政體制。
因為宋代路級諸司之中，以一路首州知州兼任的帥司地位最為尊崇。
轉運司次之，提點刑獄、提舉常平又次之。
宋朝官職有職、官、差遣之別。
由于差遣為治內外之事的實職，故時人“以差遣要劇為貴途”。
至于唐代以來的職事官，宋時已蛻變為寄祿官、階官，僅“以寓祿秩、敘位著”，故不為時人所重。因此，衡量路級諸司的地位，當以差遣高低為別。
宋朝差遣在長期的發展過程中，大抵已有條貫。
仁宗嘉祐時1056年1063年，司馬光所上十二等分職任差遣札子，基本上反映了當時實際運作的情況。
他是這樣劃分的“宰相第一，兩府第二，兩制以上第三，三司副使、知雜御史第四，三司判官、轉運使第五，提點刑獄第六，知州第七，通判第八，知縣第九，幕職第十，令錄第十一，判司簿尉第十二。”
“其余文武職任差遣，并以此比類為十二等。若上等有闕，則于次等之中擇才以補之。”
十二等差遣又可分為兩個層次。
其中，知州軍以下為常調差遣，而提點刑獄以上則為出常調差遣。
因此，轉運使資序要比提點刑獄高。至于后出的提舉常平則在提點刑獄之下，約與知州相當。
但是，北宋一路首州知州則不然，多由朝廷侍從乃至退位宰執等重臣充任。
對于帥臣的資序，范祖禹說得很清楚，他說“將帥之選，多出于監司。”
“先自遠路，漸擢至京東西、淮南，其資望最深、績效尤著者，乃擢任陜西、河東、河北三路及成都路，自三路及成都召為三司副使。”
“其未可輟者，或與理副使資序，自副使出為都轉運使。夫自初為監司至三路及三司副使者，其人年勞已深，資歷已多，緣邊山川、道路、甲兵、錢谷，皆所諳知，故帥臣有闕，可備任使。”
正因為如此，故宋人常目帥臣為藩鎮，必須加以防范。
熙、豐1068年1085年改革之初，知青州歐陽修自作主張地中止了京東東路青苗錢的發放，被王安石斥之為“殊不識藩鎮體”，便是1個極好的例證。
此后元豐至紹興，數次頒詔，規定提舉官的資任依轉運判官。
而宋制運判位在通判之上，與知州敘官位，故言。
卑臨尊、以小制大的精神。大臣“出臨外藩，即轉運使所部”。其合申轉運使公事，“亦書姓名于監司之前”。
轉運使名位雖卑，但得按視其府庫，“劾宰執侍從之臣”。
故宋人常津津樂道其制度之得體，認為漢州牧之制、唐節度兼觀察之制，皆不及本朝防微杜漸之嚴。
因此，建炎之初1027年，李綱請置帥府、要郡，被認為是復方鎮之制。
以此之故，議者始終不同意“如方鎮割隸州郡”，不同意授予節制之權，不同意削減上供財谷。而是以“兵事皆屬都統，民政皆屬諸司，安撫使特虛名而已”。
故南宋高、孝時人吳儆嘗嘆“所謂帥臣者，雖名為一路兵民之寄，其實一大郡守耳”
因此，毫無疑問，有宋一代，始終嚴防地方割據，始終堅持以轉運司為主體的地方行政體制，從未動搖。
開禧元年1205年，臣僚所言也證實了這1點，該臣言“憲、漕諸司之勢必行于郡縣者，以刑獄之冤濫，訟牒之稽違，財賦之欺隱，諸司皆得以察之。”
“下至當職官之去留，承行吏之罷復，諸司皆得以專之。至諸司耳目之所不接，又巡按以及得之，故郡縣于諸司財賦類不敢虧。”
所以說轉運司是宋代高層地方政區的政府。
要知道在路級監司之中，轉運司設置最早，五代時就已出現。
至宋朝立國之初，已是“一路之事，無所不總”，儼然成為地方高層政區的政府。
首先，從其本身的理財職能來看，它“經度一路財賦”，了解盈虛有無，籌辦向朝廷上供的錢物;年終計算各州縣的出入，盈者取之，虧者補之;每年巡行所部，檢查儲積和帳冊。
轉運司在財政方面的具體職責一般有5條1是戶口的增減;2是土地的荒辟;3是鹽、茶、酒稅的增虧;4是上供、和糴、和買物品，不虧于年額拋數;5是申報朝省文字和帳冊、案卷齊備。
這清楚地反映了轉運司作為高層地方政府的性質。
其次，與后設的提刑司、提舉司相比，轉運司的這一地方性質更為明顯。
神宗元豐元年1078年七月，始命各路提刑司拘收本路轉運司所樁管的缺額禁軍請受，年終向樞密院申報數目。
同年八月，以“諸路財賦，歲入歲支，轉運司多不盡心，惟稱闕乏”，故令轉運司“自今三年一供”，“送提點刑獄司驅磨保明，上中書點檢”。
南宋孝宗時，諸路經總制錢并委提刑司督責。
所有這一切都清楚地表明提刑司在財政上是代表中央的。
提舉司是新法機構，它負責農田水利法、青苗法、免役法、市易法等在本路的推行與相關財務。
但它通過新法所獲得的贏利一般歸入朝廷封樁范圍，除雇役錢外，不負擔本路經費開支。
并且，從此以后，轉運司財賦隸屬于戶部左曹，常平司財賦隸屬于戶部右曹。
由于財賦有了地方與中央之分，由于轉運司更多地代表地方的利益，因此，它常乘兼權常平司的機會侵用其財物。
元豐元年1078年十月，判司農司蔡確所言，就明白地揭示了這1點。
他說“諸路提舉常平司舊兼領，轉運司極有擅移用司農司錢物。”
“自分局以來，河北東路提舉司申，轉運司所移用錢二十余萬緡。”
“江東提舉司申，轉運司所移用錢谷十二萬余貫石。蓋轉運司兼領，則不能免侵費之弊。”
“今川廣等路未有提舉官，并轉運司兼權。及提舉官假故，亦轉運司承例兼權。欲乞提舉司闕官處，令提點刑獄兼權。”
“如廨舍稍遠，即量留吏人照管官物等，委知州或主管官就便提轄。”
“其提舉官時暫在假，亦委知州或主管官權本司文字。”
南渡后，東南地區，常平、茶鹽兩司合而為提舉常平茶鹽司，主要負責中央財賦主要來源的茶鹽專賣及其所得。
故王應麟言“神宗始分天下之財，以為二司。轉運司獨用主民常賦與州縣酒稅之課，其余財利悉收于常平司，專掌其發斂，儲之以待非常之用。”
清楚地揭示了轉運司與提舉司在財賦方面分別代表的地方與中央的身份。
因此宋代的路制，經五代時期的孕育，至宋初實已具備高層政區的特質。
就轉運司路而言，宋初已將“邊防、盜賊、刑訟、金谷、按廉之任，皆委于轉運使。又節次以天下土地形勢，俾之分路而治”。
然路是宋王朝不愿設而又不得不設的產物。
它不能割斷歷史，不接受五代制度，此其一;再者，它擁有州府軍監300余座，必不能由中央政府實施直接治理，此其二。
因此，因仍自然之理，在州郡之上，設置高層政區是勢在必行之舉。
然殷鑒不遠，在夏后之世。唐亡于藩鎮的教訓，不能不引起趙宋統治者的警惕，因此它極不愿設置高層政區。
故北宋時除三路、廣南、湖南等沿邊地區及京東、京西等腹里地區外，始終不設安撫使，東南地區各路的鈐轄司更是時設時廢，不常厥制。
南宋時，遍置安撫使，但其實有名無實。
所有這一切施為，與唐前期廢除都督制，有驚人的相似之處。
然高層政區又不能不設，于是，遂創立了具有兵財分治特色的地方軍政管理體制，創立了與前代迥異的復式合議制的高層政區路和高層地方政府路級諸司，以貫徹“制軍、給食”不可通而為一的治國原則。
遂在借鑒唐末巡院制度的基礎上，創立轉運使更互赴闕、以備延見詢問的制度;遂有“監司互察之文”與互申之制。
這一體制完美地體現了宋朝“異論相攪”、“絲牽繩聯，總合于上”的治國原則。
惟其不愿設，故又令州軍直屬京、州得專達。
這表明宋朝是在借鑒唐前半期的州縣兩級地方行政建制的做法。由于唐朝前期的道是依據山川形勢劃分的，是地理區劃。
因此，它實現的是州縣二級制，州郡有專達之權。
但安史之亂后，方鎮體制下的道州縣3級制業已形成，州軍直屬京與州得專達之制已名存實亡。
據白居易言“今縣宰之權受制于州牧，州牧之政取則于使司，迭相拘持，不敢專達，雖有政術，何由施行，”210就反映了這一史實。
宋恢復州軍直屬京及州得專達之制，就是借鑒唐制以實現越級控制的。
更有甚者，至責令州軍監察監司。
到了太宗淳化三年正月戊午，“詔諸道轉運使自今厘目的革庶務、平反獄訟、漕運金谷，成績居最，及有建置之事果利于民者，所在州府軍監，每歲終件析以聞”。
藉此，上下相維，輕重相制，以箝制高層政區。
應當肯定，在當時的歷史條件下，這是1項防止地方高層政區分裂割據的有力措施。
為了避免方鎮割據的前途，徹底解決兵權控制問題，宋王朝還實行了各州節制屯駐軍馬這樣1項措施。這1點也是得益于唐人。
憲宗時，忠于朝廷的橫海節度使烏重胤，在總結與方鎮割據勢力斗爭的成功經驗時說“河朔藩鎮所以能旅拒朝命六十余年者，由諸州縣各置鎮將領事，收刺史、縣令之權，自作威福。”
“向使刺史各得行其職，則雖有奸雄如安、史，必不能以一州獨反也。”
“臣所領德、棣、景三州，已舉牒各還刺史職事，應在州兵并令刺史領之。”
此后憲宗時，推廣此項經驗，所謂憲宗中興之功，實與此相關。
因此，兩宋立國300余年，除熙寧1068年1077年建將兵法以來、變法派掌權時期外，基本上都貫徹了這項原則，諸軍所在“以守臣節制”，縣“有戎兵”則知縣、縣令“兼兵馬都監或監押”。
總而言之，宋朝的路州縣3級地方行政制度，是在借鑒唐朝正反兩方面的經驗教訓的基礎上，斟酌損益，而建立起來的。
它盡管存在著許多弊端，但主流是好的。在維護國家統一方面，作出了積極的貢獻。
對后世地方行政制度的建設，產生了極其深遠的影響，具有劃時代的意義。
當然，其實如果非要追根溯源的話，還是要說到春秋戰國時期的政治制度，
春秋戰國時期的政治制度，其實也很有意思，所謂的春秋戰國時期，是從公元前770年周平王遷都洛邑，到公元前221年秦始皇統一全國，是我國歷史上的春秋公元前770年公元前476年和戰國公元前475年公元前221年時期。
平王東遷，周天子的“共主”地位已經名存實亡，各諸侯國不僅不服從“天子”的命令，有的甚至侵奪王室的土地，政治上的尊卑等級界限被打破了，原來的“禮樂征伐自天子出”，實際上變成為“禮樂征伐自諸侯出”了。
以秦、晉、齊、楚、越等為首的大諸侯國相互兼并稱霸，故爭此起彼伏，最后形成楚、齊、燕、韓、趙、魏、秦七強并立的局面，它們各自為政，不相統屬，相互之間的兼并戰爭規模越來越大，最后由秦兼并了六國，完成了中國歷史上的第一次大統一。
在這期間，社會發生了巨大的變化，對中國歷史的發展有著深刻的影響。
這其中主要表現在第一，疆土的擴大和民族大融合。
要知道夏商周三代分別是由夏族、夷族、戎狄族入主中原而成為天下“共主”的，因夏族影響較大，自稱為“諸夏”，將遠地異族稱為蠻、夷、戎、狄。
異族與天子之國之間只是一般的羈屬關系，因此，當時的活動面積實際上只限于黃河流域的山東、河北、河南、山西、陜西幾省。
春秋戰國時期，蠻、夷、戎、狄的大部分加入中原逐鹿，逐漸成為諸夏的一分子，形成“華夏民族”，中國的疆域也擴大為北到燕代、東至海隅、西及甘隴、南達嶺南，涉及現在的十幾個省區，從而奠定了中華民族活動的疆土面積。
第二，社會經濟得到普遍的發展。
這個時期的社會生產力有顯著的發展，其重要標志是鐵器的使用、牛耕的推廣，以及生產者生產經驗的增加和生產技術的提高，還出現了專門研究農業生產的農本學派。
生產工具的進步，促進了水利工程的建設。
農業的發展又促進了手工業和商業的發展，生產出各種精美的手工藝品和生活必需品，活躍了商品經濟，出現“萬乘之國，必有萬金之賈;千乘之國，必有千金之賈;百乘之國。必有百金之賈”的現象。
而且貨幣成為普遍的流通物，同時，與農工商業發達有關的交通道路得到了開辟，以經濟為重點的都市開始繁榮起來。
生產力的發展，促使土地所有制和賦役制度發生了變化，以一家一戶為生產單位的小農生產經濟和交納租稅、分擔徭役的賦役形式逐漸占據了主要地位。
第三，社會生產的發展影響了政治、法律的變化。
由于王室的衰弱，與分封、宗法、禮樂制度密切相關的世卿世祿制逐漸遭到破壞，政自天子出變為政自諸侯出，而后又相繼出現了政自大夫出、政自臣宰出的現象，最后形成“主賣官爵，臣賣智力”的官僚制度。
分封制逐漸為郡縣制所替代，宗法和禮樂則采取更高的形式融入政治領域之中，成為統治者實行統治的重要工具。
與此同時，以維護統治階級利益為中心內容的法律，也以成文法的形式加以公布實行，并不斷地完善起來。
第四，社會生產的發展和政治、法律的變化引起思想領域空前活躍。
從春秋時期開始，士大夫階層就出現了以子產、孔丘等為代表的為政治服務的法家和儒家思想，戰國時期則出現了“百家爭鳴”的局面，各家學派紛紛著書立說，傳授弟子，議論政治，對當時的社會變革及文化學術的發展，起到了積極的促進作用。
第五，世卿世祿制的逐漸破壞和官僚制度的形成，使職官管理體制也發生了較大的變化。
以文武分職為前提，以明確規定官員的職位、職責和職權范圍，確定他們的工作規程為主要內容的行政管理體制逐漸形成;以任免選拔、等級俸祿、符節璽印、考課獎懲等為主要內容的人事管理體制也逐步完善。
凡此，都為統一的中央集權國家的行政管理體制打下了基礎。
其次是王和諸侯**發展為中央集權的君主**。
因為春秋戰國是由以各諸侯國君為核心的**和以貴族政治為主的政體結構，向中央集權君主**和以官僚為輔佐的政體結構轉變的時期。
這段時期，首先是各國君主的名號和職權的變化。
在春秋前期，王室衰微，諸侯崛起，原來最尊貴的名號“王”，在此時雖然還作為周天子的專稱，但其政令已逐漸不能越出王室的所轄之地。
春秋列國在名義上還奉周天子為宗主，但實際上已經相對獨立，并且逐漸建立和完善自己所轄地區內的各項政治制度，出現列國并峙的局面。
然而，它們并沒有擺脫傳統的意識，各國的君主還依照周天子的分封秩序，分別稱為公、侯、伯、子、男。
雖然列國國君紛紛僭越周禮，按照天子規格舉辦禮樂，但是他們并沒有完全成為獨立國家的君主，有關本國的重要事務在形式上還要向周天子請示。
到了春秋中期，出現強國爭霸的局面，周天子表里俱失，王室不再有實質和名義上的約束力了。
先后形成的霸主，取代周天子為列國的盟主。
這種結盟是在不干涉列國內政的情況下形成的，列國各有主權，但又必須服從盟主的征調。
這樣就導致列國國君的名號除了按原來周王分封的秩序稱呼之外，還要視本國勢力的強弱而定。
例如晉就是以侯國爭為霸主，進而改稱公國的。
此時列國相互爭霸，競相擴大自己的勢力范圍，以掠奪土地為主要目的的戰爭更加頻繁，大國吞滅小國，逐漸地擺脫血緣組織的殘余，向領土國家轉變。
這時君主的地位提高了，繼獨立于南方的楚國君主稱王以后，列國君主相繼稱王，“王”字的含義在新的集權制度下又加入了新的內容“夫擅國之謂王，能利害之謂王，制殺生之謂王”，有了**一方的含義。
與列國國君名號的不斷加尊成正比，其實際權力也不斷提高。
早期的列國國君在施政過程中受到由宗親貴族所組成的卿大夫的制約。
諸如魯的三桓，鄭的七穆，齊的國氏、高氏，宋的戴、桓、莊族等，均稱為公族;齊的陳氏，鮑氏，晉的范氏、中行氏、智氏、魏氏、趙氏等異姓諸卿，亦稱為卿族。
他們左右國政，掌握實際的軍政權力，往往借口一些小矛盾就能將國君外逐，在他們內部，又彼此各把持著一部分權力，相互傾軋和兼并，如晉國“知伯與趙、韓、魏盡分其范，中行故地”，齊國陳、鮑伐欒、高氏，而將欒、高之室中分等等。
在兼并過程中自然會出現不同的興衰浮沉。
一些卿大夫逐漸強大，演成割據之局，如趙、魏、韓三家分晉;另一些卿大夫則衰敗沒落了，如“欒、郤、胥、原、狐、續、慶、伯，降在皂隸”。
強大的卿大夫制約著君權，春秋300年間，就有36位君主被卿大夫所殺，所以，這時的君主“為政不難”，“不得罪于巨室”就能安于其位。
然而，君主專權是發展趨勢，這種政出多門、非常不穩定的政治格局終究只能是一時的現象，因為它只能不斷地制造政變和混亂。
以官僚制度代替世卿制度，遂成為不可抗拒的潮流。
官僚制度的出現使君主的地位得到提高，權力擴大，形成“君設其本，臣操其末;君治其要，臣行其詳;君操其柄，臣常其事”的集中權力于上、在君主制約下分權于臣下的局面，形成了一套完整的君主**主義理論。
還有就是“君臨之術”理論的形成和發展。
眾所周知，在春秋戰國時期，列國紛爭，社會局勢動亂，人們都希望能有一個統一的安定局面。
這在當時社會發展的條件下，只能寄希望于“圣人”的出現，因為“天覆萬物，制寒暑，行日月，次星辰，天之常也;治之以理，終而復始，主牧萬民，治天下，蒞百官，主之常也”。
這個所謂圣人就是能牢固掌握統治權的君主。
而當時列國各有君主，眾多君主并存是不能出現安定局面的。
于是，慎到提出“多賢不可以多君，無賢不可以無君”的理論;接著管仲也提出“使天下兩天子，天下不可理也”的理論，打出“尊王攘夷”的旗號，幫助齊桓公爭得霸主的地位。
孔子提出“正名”，希望能按周禮恢復上下有序、貴賤有等的狀態，希望禮樂征伐能自天子出。
老子提出“道大、天大、地大、王亦大”的“四大”并列理論，以尊崇唯一的君主。
墨子提出“選擇天下賢良圣知辯慧之人，立以為天子，使從事乎一同天下之義”。
孟子也認為“天無二日，民無二主”，荀況認為“君者，國之隆也”，“隆一而治，二而亂。自古及今，未有二隆爭重而長久者”。
呂氏春秋執一則云“王者執一，而為萬物正”，“一則治，兩則亂”。
幾乎所有的先秦諸子理論都認為應該有獨一無二的君主來統一天下，都從不同的角度呼喚集中使用權力，都要求“定于一”。
這是先秦諸子對于春秋戰國時期歷史發展進程的總結。
他們著眼的角度和論述的根據雖然各有不同，但其結論則高度的一致，即認為必須以統一代替混亂，以集權代替群雄并立，舍此難以謀求安定和繁榮。
先秦諸家的理論觀點為秦的集權統一掃平了思想認識上的障礙。
在大體上解決了是否應該集權統一之后，如何發揮君主的作用，也就是以權勢法術為中心內容的“君臨之術”，便成為理論家的議論重點。
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